摘要：本文首先阐述了国外国库管理制度的基本运作方式，然后从国库机构设置、国库运作机制和国库监控系统这三方面比较了中外存在的差异，并论述了为进一步完善我国国库集中收付制度带来的启示。
关键词：中外 国库集中收付制度 比较

一、国外国库管理制度的基本运作方式
目前，西方发达国家普遍实行以国库单一账户体系为基础的现代国库管理制度，它是随着现代政府预算制度的建立而同步产生的，并被视为政府预算制度的一个理所当然的组成部分。由于经济发展的同步性，大多数西方发达国家国库管理制度的运作方式都有着共同的特点。
（一）国库管理运作机制
各国普遍设置国库单一账户。尽管各国的政治、经济、文化背景不同，从而对国库单一账户的称谓也各不相同，如法国叫“国库特别账户”，DECD国家多称之为“单独账户”，但其内涵基本是相同的，即将所有政府现金资源(包括预算内和预算外资金、税收收入和其他非税收入)集中在中央银行账户，不准在其他银行开设账户。
“集权化”政府支出模式。国库单一账户下的财政支出程序一般是在财政预算审批通过后，预算单位根据预算支出计划安排支出。当预算单位购买商品或劳务时，由财政部门开出支付凭证，经国库部门审核无误后，通过银行资金清算系统或政府支出信息管理系统，从国库单一账户中划拨资金。与集权化政府支出模式相适应，在财政部门设立专门履行国库现金管理和支付职能执行机构，实现对财政资金流向全过程监控，确保财政资金在支付行为实际发生前都保存在国库单一账户中，中间环节不发生支付业务，从而提高了财政资金的运行效率。
（二）国库现金管理模式
发达市场经济国家的国库现金管理通常是国家财政部门通过定期发行短期债券和每天运作国库现金等主要方式，实现熨平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标。
1、定期发行短期债券，实现国库现金管理与债务管理的有效结合。
财政部门定期发行短期债券目的是平衡年度内季节性国库收支的余缺。从预算收支角度看，在国库现金净流入月份，短期债券发行量和短期债券余额会相应减少：在国库现金净流出月份，短期债券发行量及其余额会相应增加。发达国家财政部门在管理国库现金操作中，一般是根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律，并结合分析经济运行态势，对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科学预测后，决定短期债券的发行时机和发行规模，相机决定如何有效地管理国库现金。
2、运用国债平准基金调控国债市场。
当今各国政府设立国债平准基金主要是为了保护较高的国债信誉，以增强政府的偿债能力，保持国债持有人的预期，鼓励投资者认购国债，维护国债市场的持续稳定发展。
（三）国库监督控制系统
1、建立相互制约的国库资金监控体系。
政府资金来源的公共性，客观上要求财政部门必须对财政资金进行有效地监控和管理，按照经议会批准的预算规定使用资金。为此，市场经济国家一般都设立了专门的审计监督机构对国库资金的运作全程实施严格的监督控制，形成了严密的监督体系。
2、建立分工明确的国库资金责任体系。
市场经济国家中的国库支付机构和各部门、各单位的财务责任都是由有关的法律法规明确划分的，并用规范的监督程序和明确的奖惩措施有力地保证责任的履行和权利的实现。

二、中外国库集中支付制度的比较分析
（一）国库机构设置的差异
西方国家国库机构的设置一般分为两种类型：一类是设有单独的国库机构，即所谓“独立金库制”，如美国、意大利等：另一类是国库作为财政部的下属机构设置在财政部内，如法国、日本等。
我国的国库机构一直设在中国人民银行内部，实行“委托国库制”，即国家不单独设立机构，而是委托银行代理国库业务。这种机构设置本身就表明，对财政资金的管理并非人民银行的分内之事，而仅仅是其一种辅业，加之在一些地方的人民银行中，国库人员配备不齐，业务素质较差，很难保证财政资金的管理质量，从而使得国库资金的管理效率低下。
（二）国库运作机制的差异
西方国家国库的管理运作机制主要体现在两个方面：一是设置国库单一账户。所有的国库资金收支都是通过财政部在中央银行开立的国库单一账户进行的。其国库支出管理遵循管理决策者与支出办理者绝对分离的原则。二是集权化政府支出模式。为加强现金支出的管理，在支付时实行控制实际支出资金的支出方式，即只有当国库资金实际支付给商品供应商或劳务提供者后才将资金从国库单一账户中划转出去。支出部门尽管有支出权限，但不能实际控制资金，弥补了预算外资金管理上的漏洞。
在我国，由于没有国库单一账户，国库资金的收纳、报解和支付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种运作机制存在的主要问题是：重复和分散设置账户，导致财政收支透明度不高，大量政府性资金游离于预算管理之外，脱离财政管理和监督；收入执行中征管不严，退库不规范，财政收入流失现象相当普遍；支出执行中资金分散拨付，使大量财政资金滞留在各预算单位，既降低了资金使用效率，又成为滋生和诱发腐败的温床；财政信息反馈迟缓，难以对预算执行过程实施有效及时的监控。
（三）国库监控系统的差异
西方国家的国库监控系统具有两大鲜明特点：一是依法规定不同责任人在国库资金运作管理中的责任。二是建立分工明确、相互制衡的监督审计控制系统。西方国家特别是DECD国家一般都设立了专门的审计监督机构对国库资金的管理运作过程实施严格的监督控制，形成了严密的监督体系。
我国的国库监管体系主要由财政部和政府的监督、人民代表大会的监督构成。财政部监察局和监督司负责国家财政资金收入拨付的检查和监督，政府审计机关负责对同级各部门预算和下级政府预算执行情况及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。人民代表大会常务委员会监督中央预算和地方预算的执行。这种监管体制存在的主要问题是权责利既不明确也不对称：审计机关隶属于各级政府，缺乏独立执法的能力；权力之间缺乏制衡，监督约束软化。

三、对进一步完善我国国库集中收付制度的启示
（一）加快国库集中支付制度本身的健全与完善
国库集中支付制度改革是一个渐进性的过程，目前在中央和地方还处于试点阶段，制度本身还需要不断的修正与完善。
1、规范单一账户设置
我国一些试点地方将国库单一账户设置在商业银行，这完全背离了国库集中支付制度改革方案，影响了改革目标的实现。为保证改革的顺利进行，单一账户体系的成功建立，应加强账户的管理工作，单一账户的开立、变更、撤销必须在国库部门备案，国库部门经常开展检查工作，对未经备案的财政性资金一律予以撤销。
2、统一中央与地方核算方式
为保证改革的一致性，采用会计集中核算的地方应积极向中央的核算模式靠拢。试点地方的省分库和地市中心支库要积极配合财政部门的转换关系和过渡工作，积极向国库集中支付模式过渡。具体可采用两种措施：一是变“正划资金”方式为“倒划资金”方式，在资金清算方式上积极向国库集中支付模式靠拢；二是在当地财政、银行确有特殊困难，不能采取“倒划资金”方式的情况下，建议采用“日初划款、日终清算”的方式作为过渡。
（二）加快预算会计制度改革
现行的预算会计制度，是在对原有制度进行较大修改的基础上，于1998年1月份开始实行的。总体上说，它基本上符合实际工作的需要，但是现行的预算会计制度在制度设计之初，并没有考虑到预算管理体制改革的因素，因而在国库单一账户和部门预算改革的背景下，如何正确认识预算管理体制改革对现行预算会计的影响，以及如何相应地展开我国预算会计改革，就显得尤为重要和迫切。
（三）建立健全的监督制约机制
建立一个健全的监督制约机制是为了保证国库资金的合理运用，具体地说：应健全国库部门自身对国库资金收支的监督职能尤其是国库支付部门对国库资金的运用应进行严格的逐笔审核制度；建立国库管理部门与国库出纳部门的相互监督的内部控制制度；中央银行应严格依照国库支付机构的拨付指令行事，对商业银行办理财政支付清算业务进行严格监督；财政部门应对国库资金运行全过程进行监控；政府审计部门应结合财政国库管理制度，加强对国库资金运行的外部监督；各级人民代表大会及其常务委员会也应严格履行自身职责，加强对国家预算和预算执行的外部监督；政府支出部门和供应商也应该具有对国库资金的结算速度和效率进行监督的义务。