鄢科成
近年来，开江财政以提升自身造血能力为基础、以增强公共服务能力为目标、以提高宏观调控能力为重点、以增强抵御风险能力为保障，多管齐下，综合平衡，奋力激发开江经济社会发展内生动力，全力铸就促进全县经济社会又快又好发展的安全保障网。
一、开江财政能力现状
财政能力指财政收支活动对政府职能实现的支撑保障强度的显示，是政府实现其职能能力体现的物质基础。就其内涵而言，应包括财政自身造血能力、公共服务能力、宏观调控能力、抵御风险能力。近年来，开江财政能力不断增强，财政职能作用不断凸显。
（一）从自身造血能力看：开江财政始终坚持财源建设与强化征管相结合，推动发展与促进增收相结合，通过每年在年初预算中建立“工业发展资金”、“财源建设资金”、“招商引资资金”和“旅游发展资金”，主要用于全县各项目标奖励、工商企业融资贴息、招商引资等，促进县域经济高效有序发展，有效增强自身造血功能；通过代政府草拟《开江县财税收入目标任务考核及奖惩办法》，加大各财税征管部门考核力度，调动各征管部门征收积极性，全县财政收入保持稳中有增态势，实现经济增长和财政增收的双赢局面。全县地方公共财政预算收入由2007年的9623万元增长至2012年的32155万元，实现五年增三倍，增幅达234%，年均递增27.29%。
（二）从公共服务能力看：开江财政不断调整优化财政支出结构，严格按照“保重压轻、办急放缓、调剂整合、增收节支”工作原则和保工资、保运转、保稳定、促发展的支出序列，认真执行厉行节约规定，有力确保了人员工资、公用经费、民生保障、维护稳定、经济发展等各项刚性及重点支出需要。全县地方公共财政预算支出由2007年的63990万元增长到2008年的194018万元，实现五年增三倍，增长203%，年均递增24.84%。
（三）从宏观调控能力看：开江财政积极致力于自身宏观调控能力的探索和研究，坚持内外合力，双管齐下，不断创新调控手段，增强调控能力。对外，主要通过财政体制、财政支出、财政投融资、财政补贴、政府采购、税收优惠政策等手段来调控和引导市场经济主体的行为，促进社会资源合理配置，有效推动经济结构的调整升级和发展方式的有力转变；对内，主要采取推进完善部门预算、国库集中支付、乡财乡用县管、大平台系统建设、公务卡等各项改革，强化对整个财政行为微观领域的管控，有效规范了财政收支行为，切实提高了理财水平。
（四）从抵御风险能力看：政府负债是制约经济社会发展的重大瓶颈，阻碍着县域经济前进的步伐。开江财政实行“全面清理、锁定旧债、严控新债、有序消债”的工作思路，采取建立偿债准备金、分门别类清理锁定债务、建立新增举债审批控制制度、债务公开制度、债务专项审计、建立债务台账等多项措施，清查核实旧债，从严控制新债。近几年来，县财政已筹集资金兑付了包括村干部离职费、村社干部垫缴税费、乡镇个人借款、乡村两级工程债务、农村义务教育其他债务、城乡环境整治、基层医疗卫生机构等各类债务，并化解农村义务教育普九债务7480万元。政府债务的有序化解，让各乡镇、各部门彻底摆脱了“债务冗繁、负重难行”的艰难局面，增强了财政经济发展后劲。
二、提升开江财政能力的制约因素
尽管开江财政在提升财政能力方面取得了一定成绩，但在实际工作中仍面临着一些制约提升财政能力的重要因素。
（一）经济发展滞后制约了财政自身造血能力的提升。一是经济基础薄弱。2012年全县GDP88.17亿元，仅占全市的7.77%，位居全市第7位，经济总量小，发展水平低，经济基础十分薄弱。二是经济发展后劲不足。占主导地位的农业经济对自然灾害的抵御能力弱，园区经济发展起步迟，见效慢，又缺乏资金、技术、人才、资源、区位等优势，导致招商引资难度大。三是经济结构不合理。尽管近年来全县经济结构在不断优化，由2007年40.5：28.4：31.1转变为2012年28.9：47.2：23.9，但至今仍然没有摆脱“一产重、二产弱、三产轻”的结构困局。
（二）自有财力有限制约了财政公共服务能力的提升。一是从收入结构看，开江税收性收入占比基本维持在60%左右，2012年为63.61%，分别比全省、全市的75.47%、72.47%低11.85、8.85个百分点，财政收入结构劣势既要影响政府可分配的财力规模，更重要的是面临上级对全县的绩效考核，直接影响上级转移支付增量；二是从自有财力看，开江财政自有财力占可用财力的比例由2007年的19.78%上升至2012年的21.56%，五年仅上升1.78个百分点，自有财力十分有限，对上依赖程度越来越高；三是从财政收支比率看，全县财政收支比率基本维持在15%左右，2012年为16.89%，远低于全省、全市平均水平，经济发展产生的税收尚只能满足全县财政支出的1/7，财政自我供给水平还十分不足。
（三）管理体制不顺制约了财政宏观调控能力的提升。一是税收来源严重匮乏。随着农业税的取消，县乡政府失去了主体税源，开江税收来源则主要依靠建筑房地产业和资源采掘业，两个行业提供的税收收入占总收入比重高达66%。然而，建筑业、房地产业的起伏性和自然资源的不可再生性决定了税源基础会越来越脆弱，税源状况会越来越差；二是财力事权不相匹配。分税制改革以来，县乡两级财政收入占全国财政收入比重微乎其微，而与之相对的是县乡政府事权却呈不断扩大之势，其结果是，越往基层财政越困难。三是转移支付制度有待完善。用于基本公共服务均等化的财力性转移支付所占比重有待进一步提高，专项转移支付需进一步整合，各类专项转移支付资金亟待加强监管。
（四）债务管理失范制约了财政抵御风险能力的提升。一是负债原因多样。政府负债由来已久，原因各异。就开江而言，主要是经济基础脆弱、机构人员臃肿、借款垫缴税费、追求政绩达标、上级政策配套、债务监管不力等原因所致。较高的政府性负债余额严重影响和制约了全县经济社会的发展。二是债务管理失范。尽管开江制定系列制度与措施，从严控制新增债务，但是一些乡镇、部门、学校依然在继续自行负债，逃出监管，导致财政风险逐年加大。
三、提升开江财政能力的对策建议
提升开江财政能力是激发全县经济社会发展内生动力的重要途径，是促进政府职能有效履行的物质基础，是解决广大干部群众所急所需所盼的重要保障。
（一）突出发展这个基础，提升自身造血能力
一是大力支持现代农业发展，实现农业产业快速升级。培育壮大现代农业产业体系，对于促进农民增收、农业增效具有非常重要的意义。要明确培育和壮大农业发展的重点，坚持用现代发展理念引领农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营方式推进农业。大力发展生态效益农业，以优化品种、提高质量、增加效益为中心，积极调整种植业、畜牧业、水产业的作物结构、品种结构和品质结构，不断提高农产品的市场竞争力。当前要重点围绕“两棵树、两只禽、一篮菜”等“221”农业主导产业，发展农产品加工业，积极推行产业化、基地化、规模化、集约化、标准化、品牌化经营，以发展工业的理念来发展农业，在实现农业增效、农民增收、农村发展的同时，努力促进一产向二产的快速转型提升。
二是积极提升工业创新能力，促进工业企业转型升级。完善工业跨越发展的相关配套政策，改变过去财政资金过于分散的弊病，重点保证产业培育壮大和转型升级，同时通过财政政策带动企业投资，发挥引导作用。整合各类促进工业企业发展的财政资金，设立工业经济培育资金，集中用于工业企业技术改造贴息，推动企业产品创新、技术创新、管理创新和节能减排。落实促进企业自主创新的财税优惠政策，引导企业提升创新能力。同时，积极支持普安工业园区发展，促进产业集聚。要通过多种方式和渠道，逐步加大对普安工业园区的支持力度，引导县域产业集群发展，培育县域经济增长极。
三是创新完善管理体制机制，大力发展现代服务业。以体制创新促进社会分工细化是发展服务业特别是生产性服务业的主要政策手段。把加快现代服务业发展作为转变经济发展方式、完善提升城市功能、培育新的经济增长点的重要途径，创新完善管理体制机制，加快服务业跨越式发展步伐，着力打造“服务型经济”。按照功能集聚要求，依托重大功能性项目建设，着力打造一批各具特色的中心城区和县域服务业集聚区，提升服务业发展能级和档次。同时要鼓励各类社会资本进入现代服务业领域。通过完善政策条件和配套设施，积极向“达州后花园”宜居城市靠拢，在招商引资导向上向现代服务业领域推进，创造新的战略优势，提升开江现代服务业发展整体水平。
（二）突出财力这个重点，增强公共服务能力
开江的财力建设，需要上下联动增强财政实力，内外并举激发发展活力，才能不断增强财政公共服务能力，促进全县经济社会发展。
一要向上争资。紧紧抓住西部大开发、统筹城乡发展、生态功能区建设、保障和改善民生、发展民营经济等机遇，深入研究中央、省、市转移支付政策取向，不断充实完善项目库，抓好项目对接，积极争取政策性补助资金和转移支付资金。
二要向下征管。定期召开财税联席会议，密切跟踪收入进度，深入剖析税费征管难题，按季分月落实征收任务，逐项分解落实征管责任，广泛调动部门、乡镇协税护税的积极性，强化重点企业、重点行业税源动态监管，建立二手房交易价格评估信息系统，清理整顿非煤矿产品税费，确保财税收入应收尽收。
三要向内增效。强化财政资金统筹，注重提升财政资金使用效益，财力重点向社会民生、重点建设等领域倾斜。切实加大对“三农”的财政投入力度，加快改善农业基础设施建设，大力支持效益农业、绿色生态农业等现代农业，进一步提高农业的素质、效益和竞争力，巩固农业基础地位。
四是向外融资。全面整合做优融资平台，增强投融资公司自我“造血”功能，进一步加强与担保公司、银行的信贷合作，用足用够融资政策，招引融资项目，不断拓宽融资渠道，有效缓解工业园区、重大项目建设资金瓶颈和中小企业融资难题。
（三）突出改革这个动力，提高宏观调控能力
改革是促进发展的原动力，必须牢固树立“改革是第一动力”的观念，从多方面着手，逐步理顺财政管理体制、机制问题，为提高财政宏观调控能力提供坚实保障。
一是完善乡镇财政管理体制。立足乡镇发展实际，坚持财力向乡镇倾斜原则，加大对乡镇新农合、城乡环境综合整治、安保工程等重点项目支持力度，探索建立激励乡镇财政征收、化解债务、招商引资、新办企业、财税返还等相关政策措施，进一步放手放权激发乡镇发展活力。
二是积极推进预算管理制度改革。完善县级部门预算改革，实行综合预算，将县乡一般预算收入、预算外资金收入、政府性基金预算收入、社会保险基金收入全部纳入财政管理范围，加大非税收入征管和统筹力度，切实提高县乡财力的完整性，预算编制的可靠性。同时，优化支出结构，硬化预算约束。
三是建立县乡财政运行动态监控机制。加快“金财工程”建设步伐，完善大平台系统建设，探索建立县级财政经济运行基础信息库，发挥财政网络优势，从财政供养人员、重点税源、行政事业单位资产管理、预算安排、支出执行等方面实行动态监控，实现财政信息资源的“上下对称”、“真实透明”。
（四）突出债务这个关键，加大抵御风险能力
地方政府性债务尤其是县乡两级政府性债务负担沉重，给地方经济发展和社会稳定带来隐患和风险，必须采取切实有效措施，积极化解。
一是理顺政府性债务管理体制。按照权责一致原则，构建责、权、利相统一的政府性债务管理平台，明确财政部门对政府债务的借、用、还等实施统一管理的职能职责，规范债务举借方式和使用范围，健全完善规范有序的偿还机制和公开透明的监管机制，有效杜绝各乡镇、各部门自行负债、脱离监管的局面。
二是建立新增债务审批制度。严格落实“谁借款、谁受益、谁偿还”，“谁担保、谁负责”原则，明确借款单位、使用单位、担保单位的职责，积极防范政府性债务风险。
三是建立化解政府性债务奖补机制。对当年化解政府债务工作成绩突出的乡镇和部门实行“以奖代补”，给予专项奖励。
（五）突出绩效这个保障，提高资金使用效益
财政资金使用效益日益低下，造成了部分资金的浪费，必须加大绩效管理考评力度，切实提高财政资金使用效益。
一是推进绩效考评工作。一方面，强化绩效预算管理，加快建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理模式；另一方面，推行项目支出绩效评价，完善评价指标体系，扩大评价试点范围，将评价结果作为项目安排的重要依据，切实提高财政资金使用的科学性和效益性。
二是加强财政投资评审。理顺完善财政投资评审工作机制，积极改进评审方式，增强评审实效；认真做好基础设施、农田水利、环境保护、国土整治等各类财政性投资项目预算、竣工决算评审及重点投资项目的事前、事中、事后全程跟踪评审。
三是强化财政监督机制。不断创新财政监督工作模式，提高监督效能，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，对发现的问题，追根溯源，从源头规范财政管理和财务管理；建立法律监督、上级政府监督、财政内部监督以及人大、审计、监察等部门监督、社会监督相互补充协调的全方位监督机制。
（作者单位：开江县财政局）
