（一）基金会计的涵义。
基金会计产生于18世纪的英国。为了合理安排政府预算收入，保障各项行政事务活动顺利进行，在政府预算中为每类收入和支出分别设置一种基金，各种基金分别进行会计核算。随后，美国从英国那里移植了政府预算制度和基金会计，并逐步从政府会计推广至政府举办的公立非营利组织，形成了比较完善的基金制和基金会计。
广义上说，基金是机构投资者的统称，包括信托投资基金、保险基金、退休基金以及各种基金会所有的基金等。作为一种投资工具，这些基金通常具有收益功能和增值潜力。但是，从会计角度看，基金是一个狭义的概念，是指具有特定目的和用途的公共资金。
通常的基金会计定义为：“政府会计（包括政府财政部门会计和政府行政部门会计）及公立非营利组织会计（国有事业单位会计）以基金为基础，按照基金种类进行会计核算与报告的会计体制或模式”。
基金会计的思想最早是由美国芝加哥大学的教授威廉·华特（William Vatter）于1947年提出来的，他在《会计基金理论》一书中指出：“基金是一个人格化程度最低的概念，会计所关心的领域应该是排除人格化各种干预、能够适应各种经济组织、各种活动的要求、能够分离和控制各种特定活动和管理要素的主体”。
在基金会计中，净收益的计量是次要的，最重要的是分别详细反映这一类资金的来源与运用情况。尽管基金会计的理论与现行的企业会计差别很大，但在政府机构和公共部门中却运用广泛，因为在这些组织中，几乎每一项基金都有特定的目的。
（二）基金会计核算的优势。
1．便于对不同来源和用途的资源进行分离。
政府在实施公共管理中，所使用的资源来源及用途不尽相同。比如有些资源来自于社会大众的税收上缴、有些来自于土地使用权出让取得的收入、有些是提供服务的收费项目等等。政府财务资源来源的性质，决定了政府对各项资源的分配和使用也必须按情况分类。在使用时有些资源用以供资政府机关工作人员、有些用于基础设施建设、有些用于土地的平整与开发等等。涉及到社会生活的方方面面。所以政府有必要对不同的资源进行分类管理，以更好地贯彻专款专用原则，使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚，便于加强政府财务资源管理。同时对于政府拥有的存量资源，也就是我们通常所称的结余资金。政府也可以根据其是否还有特定用途分类，并给一部分基金余额打上记号，显示基金净资产的某些部分不能用于随意拨款和支出。
2．便于评价政府部门的管理业绩和受托责任。
政府公共受托责任是人们为了满足社会公共需要而将公共权力以及公共资源通过投票的方式让渡并委托给政府，政府由此对委托人及其代表应承担有效地运用公共资源履行管理社会公共事务和提供公共产品的义务和责任。
通过设立基金会计主体，建立自求平衡的会计科目，对基金会计主体进行单独核算，这样使各种具有专门用途的预算资金界限更加清晰，便于加强政府财务资源管理，并能对资金的后续使用情况更好地监督与控制。这样不仅能够增强政府会计透明度，而且便于评估管理当局的运营绩效，评价政府受托责任。
（三）联合国基金会计管理模式及特点。
联合国一直采用基金会计进行核算各类基金，主要表现为：
1．根据基金的不同来源设立基金账户。
联合国建立基金账户，各个基金都有各自的收入来源，也有专门用途。各自成为独立的会计主体，自行平衡。这样，有关资源就被限制在基金范围内，不能随意流动，支出因此得到有效控制。常见基金类型有一般用途基金、特殊行动基金如维持和平行动基金、一般信托基金、技术合作基金、保险信托基金和特别账户。在各类基金账户下，还可细分为不同的基金细目。
2．汇总出具合并财务报表。
每个联合国机构都会使用上述基金中的某一个或某几个基金对自己的财务资源进行核算，以UNOG为例，它主要管理和核算了上述中的5类基金。
尽管联合国各机构都有自己的基金核算，但联合国在年末编制财务报表时，将这些信息进行汇总，编制出合并财务报表，其中包括合并资产负债表和合并收入支出结余表，以反映联合国整体的财务状况，然后再根据不同类型的基金，按基金类别汇总出具合并财务报表。
3．开设预算类账户，控制预算执行。
联合国基金会计中设有预算类账户“预算收入”和“拨款”，以记录经审核批准的收入预算数和支出预算数，同时将预算数分别作为收入和支出明细账的一个栏目。以2012年末UNA基金的试算平衡表为例，在列示了资产、负债、收入、支出等会计科目的同时，还列示了“预算分配数”（4210），“预算拨款数”（4310）等与预算编制及预算执行相关的数据。同样，在联合国第一卷2011—2012年度财务报表中，报表四 “联合国普通基金两年期批款表”，就披露了联合国两年期内预算执行的情况。
这样，不仅在预算执行过程中，有预算控制标准，避免发生没有预算或超出预算的支出，从而控制支出，而且，也可以将实际收入与估计收入、实际支出与支出预算进行比较，发现二者间的差距，找出预算执行中的问题，并及时反馈信息，以便于做出必要调整。
（四）联合国基金会计管理中存在的问题。
1．多种基金分散管理，不利于了解与分析各组织实体的财务状况。
目前联合国第一卷财务报表是将涉及的实体按基金类型编制财务报表，而没有针对每一个单独的实体编制财务报表，不利于报表阅读者了解单个实体的财务状况。例如，截至2012年末，联合国驻日内瓦办事处核算了160个基金细目，有些基金是核算其预算内资源的，在第一卷财务报表中的“联合国普通基金和相关基金”表中列示；有些是核算它为其它部门提供服务取得收入的，在第一卷财务报表中的“联合国普通信托基金”表中列示；有些是核算联合国雇员医疗保险和意外保险的，在第一卷财务报表中的“联合国特别基金”表中列示。
这样，联合国日内瓦办事处的财务记录被割裂在各个基金中核算，财务信息散落在第一卷不同的财务报表中，难以从上述信息中获得关于该办事处的资产、负债、权益，收入及支出情况，报表阅读者难以对该单位进行分析和比较。
2．大量闲置基金的存在会带来管理风险。
在联合国管理中，通常将某基金在两年期会计期间内除利息收入外没有任何收支入账，则认为该基金为“闲置”基金。
截至2011年末，在第一卷所列168个普通信托基金中有32个基金闲置，共计2380万美元，而这闲置的32个基金中，有18个在2009年末也显示闲置。所列202个技术合作基金中有32个基金闲置，共有现金余额20.1万美元，而这闲置的32个基金中，有19个基金在2009年末也显示闲置。
由于基金数量庞大、分类复杂，联合国管理层不能及时掌握基金动态，解释闲置基金继续开设的原因。总部管理高层也没有定期获得关于这些在当地进行管理的基金状况的管理信息，因而对这些基金监管有限，或知之不多。
长时间闲置的信托基金可能意味着缺乏规划及开展计划活动的管理能力；或者表明需要同捐助者一起重新拟订活动方案。大量闲置的信托基金也会产生一定风险：比如基金有可能被用于不当用途，或者用于不符合捐助者初衷的其他用途；未使用且不再有其他用途的基金本应可由捐助者更有效地加以利用，但由于闲置基金没有及时关闭，闲置的资金难以发挥使用效益；再次，不能有效地利用资源会对捐助者产生负面的影响，可能使其不愿意资助今后的项目。
（五）对我国政府会计改革的借鉴与启示。
从国际上看，“国库集中收付、会计集中核算”是政府管理模式的发展方向。西方政府和非营利组织会计经过多次改革，逐步形成的共识就是应当取消行政单位的会计主体地位，由财政部门进行直接核算。因为政府拥有庞大的资金体系，为了有效管理起见，必须按照业务性质的不同把政府资金划分成若干部分，然后对各部分采取不同的政策和核算办法，也就是要采用基金这种独立的资金运行系统和会计核算系统。
基金会计这种模式贯彻了专款专用的原则，全面地反映了政府执行各项职能的资源运用，能够更方便地评估政府的受托责任。所以对基金会计的研究，探讨其在实际运用的中的利与弊，对完善我国政府会计体系，弥补我国政府预算会计的缺陷，评估政府运行的绩效提供了新的思路。借鉴联合国的基金会计模式，对我国政府会计改革提出如下建议：
1．建立基于受托责任理论下的政府基金会计核算模式。
由于政府所需要的财政资金主要来自纳税人缴纳的税收，因此政府应当将税收收入用于向纳税人提供其所需要的公共产品和公共服务，可见，政府会计的实质是要向纳税人报告其财务受托责任的履行情况。除了税收资源以外，政府收入来源中还包含发行公债筹资的资金以及国有资产的经营收益等。这些财务资源的出资者通常不要求获得直接的投资回报，但要求政府部门按照法律规定或者出资者的意愿将公共资金用于指定的用途，不得挪作他用，所以政府所掌握和拥有的资源会因外部需求的不同而赋予特定使用目的方面的限制。
在我国实行基金会计模式，可以更好地贯彻专款专用的原则，使各种具有专门用途的预算资金之间的界限更加清晰，便于加强对政府财务资源的管理，可以更好地约束国家预算体系中各个组织和单位严格执行国家预算、保证将各项资源用于其法定用途。因此，基金会计有利于增强政府会计的透明度、为立法机关和广大公众更好地监督提供条件。
政府基金会计的发展是为了适应各级政府要为其公共资源的收集及使用负责。基金的使用是政府部门使其资源使用符合法律规定的一种管理工具。预算会计向基金会计方向改革后，可以将政府作为一个整体，对其实际控制的财务资源的获得和使用进行报告，评价其财务的受托责任。
2．借鉴联合国基金会计模式，设立不同类型政府类基金。
建议政府基金分为三类：
（1）政府性基金。
这类基金用来反映政府一般行政活动的资金来源、运用及结余情况的基金。大部分的政府性功能都是由这些基金供资的。政府性消耗性财务资源及相关的债务的取得、使用及结余均通过这类基金核算。
这类基金再细分为：
一是一般基金，核算政府税收、罚款等一般性收入形成的基金。绝大多数税收和支出都属于这种基金。
二是特别收入基金，用以核算特定收费、政府间补助等有固定用途的财政资源；例如土地出让金基金、彩票公益金等。
三是资本项目基金，用于核算有益于公众的资本性设施的购置及建造费用；例如图书馆建设基金、市政中心建设基金等。
四是政府性债务基金，用于核算政府长期债务本金、利息。
（2）权益性基金。
这类型基金用以核算政府持续经营的组织和活动，其核算类似于私人企业的组织和活动。所有与政府有关的商业与准商业活动中的资产、负债、权益、收入、费用等都通过权益性基金核算。而这一类基金适用的会计准则应该和私人企业会计准则类似，且核算的重点应该是在对净收益、财务状况及其变化的关注上。
这一类基金主要分为两种：
一是企业类基金，用于核算：与私人企业性质类似的财务活动；以及管理机关认定一定期限内出于对资本维持、公共政策、管理控制和问责制等考虑，更关注取得的收入、产生的费用及净收益。结合我国的具体情况，这一类基金可以包括国有资源有偿使用基金、国有资产有偿使用基金、国有资本经营收益基金等。
二是内部服务基金，政府机关建立，对其他基金或政府机关提供集中服务，采取成本补偿原则，收取成本价。比如说政府采购基金
（3）信托类基金。
这类型基金用于核算政府持有的属于个人、私人组织或其他政府单位的资金。另外，捐赠类财务活动也应通过这一类基金进行核算。
这一类基金主要分为四种：
一是消耗性基金是政府作为受托人身份持有的信托基金，按照规定其资产和活动都受到特定目的的限制，对指定的活动来说，其本金及收益都可以动用；例如失业补偿基金、职工福利基金等。
二是非消耗性基金用来核算某类信托资产，该类资产的本金必须保留，仅有收益可以用来按照信托合同的规定使用。例如奖学金基金等。
三是养老金基金用来核算退休系统的信托资产。例如我国的养老信托基金和社会保障基金。
四是代管基金用来核算受他人委托代理资产，用以对其提供服务，该项资产还要还给出资人。例如代收代付受雇员工的保险费、所得税，代管私人一时无法领会的财产等。
消耗性基金核算的方式应该和政府性基金一致；非消耗性基金与养老基金的核算应该与权益性基金一致。代理基金仅是纯粹的保管活动（资产等于负债），因此不涉及经营业绩的测量。
政府会计以政府性基金、权益性基金和信托类基金作为报告主体，并对这些基金单独编制基金财务报告，从而可以使信息使用者能够更好地对报告主体履行财务受托责任的情况进行评估。
3．试行适合中国国情的“双主体”基金财务报告制度。
我国各级政府系统内单位一般以预算拨款关系和行政隶属关系作为确认标准，财政预算实行“统一领导、分级管理”。建议报告主体采用“双主体”方式，即各类别的基金和政府整体均作为报告主体。
作为政府来说，需要报告自身的政务活动和商业活动将基金会计主体的信息汇总，形成政府财务报告，完整反映整个政府的资产、负债以及财务收支情况，满足公共知情权的需要。同时，应根据实际情况建立三层次报表体系：中央政府财务报告；各级地方政府合并财务报告及按基金类型编制的部门合并财务报告。