黄霄雯

　　2015年1月《国务院关于实施中期财政规划管理意见》（国发【2015】3号）（简称《意见》）出台，标志着中期财政规划改革在我国正式拉开帷幕。事实上，自20世纪70年代起，西方多数发达市场经济国家和部分发展中国家已逐步推行中期财政规划改革，或称中期滚动预算改革。在我国，2008年，财政部选取河北省、河南省焦作市和安徽芜湖县作为试点单位，进行中期财政规划改革的区域性试点工作；2012年8月，上海市闵行区财政局针对中期财政规划的初步构架进行试点，并在2014年度区本级预算当中，选择教育、科技、农业三个领域内的部分项目开展中期滚动预算项目库的试点工作。经过这几年区域性、选择性的试点，随着改革相关工作经验的积累，在2013年党的十八届三中全会中就提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展……建立跨年度预算平衡机制”，此话正体现了搭建财政政策与财政预算之间的桥梁的思路。紧接着，2014年10月，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》，其中规定我国未来财政体制改革必须以构建中长期财政管理框架，改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制为根本。而《意见》的出台，不仅对实施中期财政规划管理提出要求、做出部署，更表明我国面向中期视角的财政收支管理的战略转型已悄然而至。
　　一、什么是中期财政规划
　　截至目前，不同国家和不同国际组织并未形成完整的统一概念。中期支出框架、中期滚动预算、中期财政规划这些称谓在不同场合及不同文献资料被彼此替代，但秉承谨慎性原则，严格定义，其强调重点并不完全一致。
　　——中期支出框架，重点在于支出控制，先自上而下确定资源总量，再以此由下至上确定支出项目，通过将政策制定、计划及预算过程有机结合，而形成战略性支出框架。
　　——中期滚动预算，强调预算编制过程的连续性、动态性，旨在拓展年度预算，纠其不足，形成随时间推移而不断向后进行滚动、更新的预算。
　　——中期财政规划，预算收支安排超过一年（一般为三至五年）的财政计划，偏重财政计划的全面性、长远性和战略性，一个财政规划当中可以包含许多财政计划。
　　总体上，以上三大概念所指代的都是相对于1年期年度预算而言为期3～5年的跨年度预算体系，该预算体系凸显预算与政策之间的相互联系。本文使用“中期财政规划”，主要基于考虑这一术语带有更好的包容性，外延性更加宽泛，贴近我国当期实践状况并抓住了预算改革的本质。笔者从这些概念的共性特点出发，结合《意见》的主要内容，给出当前我国实施的“中期财政规划”的非技术性定义：
　　中期财政规划是中期预算的过渡形态，是政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标，同时做好中期财政收入支出的预测与设定中期总支出上限（尤其对中期内支出项目进行成本估算）；在此基础上，按照国家战略优先顺序配置资源，保障资源配置符合财政总目标要求。对于支出部门而言，不仅预算有了一定程度的可预测性，而且能够保持整体财政纪律，形成较年度预算更有效的约束力。
　　二、中期财政规划的主要内容和优势
　　一般来说，成熟的中期财政规划应包括三个层次，第一个层次是着眼于预测财政收入与支出，重在预测。第二个层次，是在编制当年年度预算的同时，按循环滚动的方式进行三年预算编制，及时预测未来两年的变化。该层次刚好对应《意见》中期财政规划实施滚动调整的基本原则，即“年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划”。在高精度预测的基础上，结合国家和部门中期发展战略，通过自上而下和自下而上的协商，设定中期总支出上限。该层次的财政规划，从重在预测深化至强调中期财政规划对年度预算的约束，保障资源配置符合中期财政总目标要求，做到财政政策与预算编制的联接。此第二层次符合我国当前实施中期财政规划的实践进度。第三层次是最高层次的中期财政规划，它不仅包括前两个层次的收入预测、支出需求估计、政策联结，更包括基线筹划（破解基数法引致的既得利益困境和预算僵化问题，使预算安排取决于环境参数、预算进度和政策变化的预算方式，确立预算作为政策工具的全新理念）和绩效导向，其中对政府支出进行绩效评价，是成熟的中期财政规划过渡到完整的中期滚动预算必须有较为苛刻的实施条件。
（一）当前实施中期财政规划的主要内容
　　中期财政规划涵盖四本预算，以《意见》为基础，包括对现行财政收支的预测，对现行财政收支政策问题的分析，对现行财政收支政策的改革方案，以及对改革后财政收支情况的预判。这四个方面归纳起来其实就是两大块内容，一是做好现行政策下的财政收支的测算工作并发现问题，二是做好未来财政收支政策的改革方案和测算工作，换句话说就是要同时做好3~5年的预算估计工作和财政政策设计工作。
　　（二）优势
　　1.中期视角
　　传统年度预算不能很好地与公共政策进行联接，其最简单的原因就是时间跨度太短，因为一项公共政策必是在多年期的视角下制定和实施才能很好地发挥作用，否则就无法满足预算作为政策工具的要求，而以中期视角来弥补年度预算的不足正是其意义所在。
　　这里的“中期”具有前瞻性的优势，即在预算年度的基础上延长2到4年，为与《意见》表述一致，就是包括预算年度在内，从预算年度开始的3到5年。我们四川省在转发《意见》的通知中要求，“2015年底前省本级要完成2016～2018年中期财政规划和部门三年滚动财政规划编制，各市（州）、县（市、区）也要同步完成当地2016～2018年中期财政规划和部门三年滚动财政规划”。
　　与年度预算相比，中期财政规划的视野拓展到了至少3年，无疑将大大提高公共预算和公共政策的前瞻性，有利于公共政策的连续性，同时能助力了解公共政策的变化方向和评估其可持续性。
　　2.联接政策
　　在现代社会，预算的质量将决定政策的质量，反之亦然，所以有学者提出有效政府和有效预算是同一概念。而政府和预算的有效性又取决于预算能否成为约束和支持政策的有效工具，因此在预算和政策之间建立一种联络机制就是提升政府施政能力的关键。中期财政规划就是要创立这种联络机制。
　　中期财政规划要求以中期宏观经济框架为基础进行预算估计，以确保预算与财政政策目标相一致。其中的逻辑有两个，一是预算估计的其一目的是了解预算资源的可得性，最直观的原因就是超出资源可得性的预算是无法实施的，所以第一个逻辑就得出财政收支，赤字或盈余以及债务水平，应与宏观经济框架相匹配。
　　但是，只了解特定年度可得资源是多少，显然对于编制有效预算是不充分的，因为一本好预算应集中体现在可得资源总量约束之下，能够最大限度促进公共政策（核心是财政政策）目标的实现，这是第二个逻辑。比如，确保8%的经济增长率，不高于4%的通货膨胀率一系列具体的政策目标等，围绕这些目标的预算收入、支出和财政总量水平及更复杂的财政参数，都同时要约束在某个相对应的水平上，而过多偏离目标水平的预算估计，必然导致预算无法成为促进政策目标的有效工具。
　　中期财政规划的本质特征，正在于建立这样一套程序，即通过预算估计，使得在给定资源总量（收入预测）之下，将支出水平（支出预测）约束在与政策目标相匹配的水平之上。当然，这必然涉及众多参与者彼此复杂的反复磨合，并且这些工作的绝大部分需要在年度预算的准备阶段完成，而中期财政规划正是要将这个准备阶段的工作做得更扎实，此其第二优势所在。
　　3.基线筹划的预算策略
　　一般人对于基线筹划比较陌生，其实就是摒弃年度预算体制下基数预算的缺点，汲取零基预算的优点，而使用的预算策略。一言慨之，基线的意思即假如现行政策和活动继续下去，未来年度后续的支出成本是多少。以此为基础，评估对比其与新政策提议的未来成本，然后决定政策取舍，政策重点和优先性排序，以及确定适当的支出水平。
　　在中期财政规划的制定过程中，预算支出估计是极为重要的问题，因为在可得收入既定的前提下，支出水平大体上决定了赤字盈余和债务水平。一般来说，预算申请者总是试图申报超出实际需要的支出，支出审查者则要努力控制支出，而中期财政规划所要求的基线筹划刚好是裁决此冲突的预算策略。
　　这种预算策略不仅要求对执行现行政策和活动在预算年度所增加的支出进行仔细评估，还要求对新出台的政策或活动所增加的成本及成本有效性进行严格的分析和评估，并与可得的预算资源总量进行比较，据以决定是否应该出台新的政策，或停止执行某些现行政策，以确保财政政策的可持续性，以及将稀缺资源优先用于更具价值的政策和活动中。这种逻辑和效果都是中期财政规划超越年度预算所具备的显著特征和优势。
　　三、中期财政规划的实施难点
　　所谓不谋万代者不足谋一时，不谋全局者不足谋一域。近年来，一些地方政府出售土地换得当期发展利益，融资平台变相举债花样翻新，游离于财政管理的范围之外，财政部门却有承担“兜底”责任之虞。如若缺少长远谋划，不将国家财政资金、资产、资源纳入中期财政规划管理，就无法对今后的债务进行统筹安排，中长期将会抑制财政经济的生机和活力，不利于经济社会的可持续发展。其他诸如地方财政和房地产税改革、老龄化和养老金改革、税制结构优化和收入分配改革等等，都是财政改革进入攻坚时期和深水区后而必然攻克的问题，既不能一蹴而就、也不能孤立解决，均需要放置到中长期的范畴内综合考虑。所以从这个角度看，中期财政规划改革，是对经济低增长和财政绩效亟待提高的现实反思，是对传统年度预算管理体制的改进，是对财政可持续性的关注，是给公众对财政管理改革殷切期待的一种交代。这正如有学者指出：“中期财政规划通常并不对政府的意图进行详细的定性描述，但它至少表明了未来若干年度中政府的财政趋势，或者政府打算前进的方向，从而有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度做出判断。”
　　一般而言，成熟的中期财政规划应包括四个关键要素，预算的宏观经济框架、财政政策报告、中期支出框架以及与中期支出框架相衔接的年度预算。围绕这四大关键要素，结合我国当前的实践状况，为做好中期财政规划的改革工作，我们应着重突破四大难点：
　　一是中期财政规划与“五年规划”的匹配。国民经济和社会发展的五年规划本身就是一个中期规划，反映了本级政府在未来五年内所面临的宏观形势、施政目标、工作任务，其中的预期性指标和约束性指标都可以作为中期财政规划对应指标体系的重要基础。只有做到以此相匹配的中期财政规划改革才能确保预算资源分配与总体财政目标相一致，也才能保证总体财政纪律得到贯彻的同时，各支出部门能够具有一定程度的预见性。
　　二是年度平衡与跨期平衡的衔接。中期财政规划从周期性的视角安排预算，既能充分发挥财政政策工具的反周期调控作用，又能从容进行预算、税收及赤字等政策工具的搭配组合，由此引致的跨年度平衡机制既是一种动态平衡的视角，也是对现行年度预算平衡机制的改进。其中包含两个重要内容值得注意。首先，财政收支预算因政策需要可编列赤字，但应在政策推出后分年弥补。预算不再强调以收定支的预算平衡状态，允许在年度预算内出现收支不平衡情况。预算执行中如出现超收、超收收入不必全部用于当年支出，可以纳入预算稳定调解基金，在以后预算年度用于弥补财政赤字或化解债务；如果出现短收，不再一味控制支出规模，可以通过调入预算稳定调解基金弥补当年赤字水平，当年弥补不完的可以在跨年度的期间内弥补。其次是上级政府对下级政府的考核机制，从时间上看也应该与中期财政规划相匹配，否则无疑会增加改革的难度和成本。
　　三是中期财政规划对年度预算拓展与约束。中期财政规划不是对当前年度预算的取代而是拓展，只不过它要求将年度预算置于一个中期框架下加以准备和编制，以帮助我们从更长远的眼光审视预算、公共政策及其相互作用。换句话说，如果能够与中期财政规划相匹配，那么年度预算通常是成功的。否则，年度预算常会陷入被动，出现软约束问题。例如，决算与预算差距大，表明预算调整较多，预算编制不准，财经纪律不够严肃；年度预算执行进度失衡，使得本年内的预算安排难以按照规划来保证战略重点支出领域，扭曲资源配置等。这些都说明要么是缺少中期财政规划，要么是中期财政规划有而形同虚设。所以，年度预算安排应该在中期财政规划的约束下进行，这样既是保证宏观战略重点领域的各项政策落实，同时也是对年度预算编制提出了更高的要求。
　　四是中期财政规划与绩效导向的互补。一旦全面实施中期财政规划，部门预算的绩效目标和指标也会相应调整为年度和中期两个层面，对项目的考核更加关注中期政策效果，并且对一个项目的中期政策评价可以反馈到下一个中期财政规划之中。如果本轮中期规划不达标，尤其是约束性指标不达标，未能实现绩效目标，就需要重新考虑预算资源配置问题。与此同时，很多公共服务项目都是跨年度的，其服务绩效目标也需要在中期基础上才能实现，而年度预算的执行时间与支出绩效的实现及评估时间显然是不匹配的。因此，中期财政规划不仅要与绩效评价和绩效预算的变革结合起来，还可以以绩效导向管理的预算改革互补。
（作者单位：四川省财政厅科研所）