背景简介

　 本届政府提出了推广PPP模式等重要改革任务，主要是顺应两方面的需要。一方面，是为了进一步贯彻党的十八届四中全会精神，坚持立法先行和依法采购。另一方面，政府购买服务、推广PPP模式等工作，具有较强的公共性和公益性，其采购活动应当充分发挥支持产业发展、鼓励科技创新、节约资源、保护环境等政府采购政策功能，以促进经济和社会政策目标的实现。因此，需要明确相关采购活动的法律适用和操作规则。

核心提示

　　2014年底，财政部制定发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，以下简称《PPP办法》），在政府采购现行法律框架下，对PPP项目采购作出创新和针对性的制度安排。该办法即是对PPP项目采购的具体指引和规范，又是对整个政府采购法律制度体系的重要补充，对于新形势下深化政府采购制度改革，推进政府购买服务，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，具有重要和深远的意义。

疑难解答

　　●有哪些PPP项目采购方式？
　　《PPP办法》增设了竞争性磋商采购方式，同时，对公开招标采购方式的适用范围作出了规定：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。”（第4条）
　　●如何规范PPP项目采购？
　　《PPP办法》为了保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议，　　　　
　　一是规定了强制资格预审、资格预审公告、预审结果的处理。“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”（第5条）“资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订PPP项目合同前资格发生变化的，应当通知项目实施机构。”（第6条第1款）“资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。”（第8条第2款）
　　二是规定了采购文件主要内容。对于项目采购文件需要注意的是项目采购文件中应当包括政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等非一般项目采购文件常规的内容。同时，PPP项目采购文件还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。（第9条）。
　　三是规定了评审小组的组成、评审原则方法标准、评审专家工作纪律（第7、12、13条）。规定评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审，评审小组成员应当在资格预审报告和评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。（第12条）
　　四是延续了《政府采购法实施条例》关于采购文件、中标、成交结果及采购合同公开的有关规定，对公示、公告的方式、内容、时限等进行了规定（第17、18、20条）。其中，专门规定了“项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告”。（第20条）
　　●有哪些PPP项目采购的创新性程序？
　　一是创新性规定了项目实施机构可以自行选定评审专家。为保证项目采购的质量和效果，《PPP办法》规定：“项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组，负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。……评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家”（第7条）。结合《磋商办法》来看，还应注意竞争性磋商采购方式对于自行选定评审专家另有专门规定。
　　二是创新性规定了项目实施机构组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会。“项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会，但不得单独或者分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。”（第11条）
　　三是创新性规定了采购结果确认谈判。采购结果确认谈判是财政部针对PPP项目采购评审创设的一项新的程序。《PPP办法》规定：“PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。”（第14条第1款）同时，规定了确认谈判工作组的组成、确认谈判的方式、不得涉及不可谈判的核心条款、不得重复谈判的禁止性规定以及确认谈判备忘录签署、公示等有关内容（第14条第2款、第15、16、17条）。
　　●有哪些履约保证内容？
　　结合PPP项目投资金额大、合作期限长、后续监管链条长等特点，《PPP办法》创新了监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，以弥补行政监督手段的不足，规定：“项目实施机构应当在采购文件中要求社会资本交纳参加采购活动的保证金和履约保证金。社会资本应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式交纳保证金。参加采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%，无固定资产投资或者投资额不大的服务型PPP项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月服务收入额”（第21条）。
　　●如何处理争议和监督检查？
　　一是规定了PPP项目采购的询问、质疑和投诉处理。规定“参加PPP项目采购活动的社会资本对采购活动的询问、质疑和投诉，依照有关政府采购法律制度规定执行。”（第22条第1款）从争议处理的角度，进一步明确了PPP项目采购的政府采购属性，将PPP项目采购活动中的询问、质疑和投诉纳入《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购供应商投诉处理办法》等政府采购法律制度规范的范围。
　　二是明确了PPP项目合同履行中的争议处理。规定“项目实施机构和中标、成交社会资本在PPP项目合同履行中发生争议且无法协商一致的，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。”（第22条第2款）明确了PPP项目合同的民事合同属性。PPP属于政府和社会资本合作，双方之间是“平等协商”的关系，其合法权益应当受到“平等保护”，因此，双方之间的争议应当适用民事诉讼或仲裁解决。需要注意的是，这与特许经营协议的行政协议性质是有显著差异的。在操作层面，应视项目实际情况采取相应的风险规避措施。
　　三是规定了PPP项目采购的监督检查及法律责任。规定各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，依法处理采购活动中的违法违规行为。（第23条）规定了PPP项目采购有关单位和人员在采购活动中出现违法违规行为的，依照政府采购法及有关法律法规追究法律责任。（第24条）

扩展阅读

　　　　　　　　PPP项目采购的特殊性

　　第一，PPP项目采购需求复杂，一般难以一次性地在采购文件中完整、明确地描述。
　　第二，PPP项目采购过程呈现“两高一低一长”，一是采购成本远高于传统采购项目；二是采购活动失败情形的几率较高；三是竞争程度较传统采购项目低；四是项目合作期限长，一般为10~30年。
　　第三，PPP项目面向社会公众提供公共服务，采购结果的效益需要通过服务受益对象的切身感受来体现，无法像传统采购那样根据采购合同规定的每一项技术、服务指标进行履约验收，而是结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式完成履约验收。
　　　（本栏目政策资料由四川省政府和社会资本合作中心提供）