丁生喜[1] 孙立科[2] 魏铭[2] 窦元名[3]
（青海大学经济系 青海大学纪委 青海大学计财处 ）
摘要：本文对集中核算形式下高校预算外资金管理进行了分析，指出了高校集中核算形式下对预算外资金实施内部审计的必要性，并提出了高校集中核算形式下预算外资金内部审计的策略。
关键词：高校 集中核算形式 预算外资金 内部审计
高校预算外资金是高校直属单位利用学校资源，通过提供管理性劳动和服务性劳动取得的货币补偿，主要形式是事业性收费，这构成了预算外资金的主要来源。在社会主义市场经济条件下，高校办学方式多样化，随之取得的预算外收入大大增加，有些单位预算外收入部分甚至高出预算内收入的几倍。预算外收入在弥补高校教学资金不足、改善创收单位硬件条件、提高职工奖励水平、改善职工福利水平方面起到了非常重要的作用。
一、高校集中核算形式下预算外资金管理的特点
会计工作的组织形式一般可以分为两种：集中核算和非集中核算。集中核算就是整个企业的主要会计核算工作集中在企业财务部门进行的一种形式。在这种组织形式下，企业内部各生产单位和职能部门一般不单独进行核算，只对所发生的经济业务办理原始凭证手续，定期将原始凭证或原始凭证汇总后送交企业财会部门，由财会部门进行总分类核算和明细分类核算。（阎德玉，《会计学原理》，1993年）。高校集中核算形式指在高校内各教学单位和职能部门的资金所有权、使用权不变的前提下取消银行账户，统一到学校财务部门集中办理资金收付、由学校财务部门集中进行会计核算、集中管理会计档案的一种会计工作组织形式。本文所研究的就是基于此种核算形式下的高校预算外资金的内部审计问题。
（一）高校集中核算形式下预算外资金管理基本流程。
采用集中核算形式的高校对预算外资金管理的基本流程是：某创收部门（教学单位或职能部门）寻找到创收机会，经过有关部门审批后，开始收费并提供管理性劳动或服务性劳动。所收到的款项集中交到学校财会部门，由财会部门统一建帐管理。发生资金支出时，经办人填制原始凭证，由创收部门负责人批准，再由财务部门相关人员审核，最后由财务部门负责人审批支付，凭证由财会部门统一管理。学校内部审计部门通过对财务部门财务收支活动的监督间接对创收部门的预算外资金实施监督。（见图1）




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*收稿日期：
基金项目：2005年中国教育审计学会立项研究项目
作者简介：丁生喜（1971-），女（汉族），籍贯（青海西宁），青海大学经济系副教授。
孙立科（1948-）男，籍贯（山东青岛），青海大学校党委副书记、青海大学纪委书记
魏 铭（1947-）男，籍贯（河北），青海大学纪委副书记
窦元名（1970-）男，籍贯（青海平安）青海大学计财处副处长


图1 高校集中核算形式下预算外资金管理基本流程示意图


（二）高校集中核算形式下预算外资金管理基本特点。
1、节约人力资源。高校集中核算形式下预算外资金管理实际上是一种集中统一的管理模式，该种模式不需要各创收单位和部门配备专职财会人员，所以能够有效节约人力资源。
2、提高资金使用效率，发挥资金规模效益。高校集中核算形式下对预算外资金集中统一的管理模式可以有效集中资金资源，充分发挥学校资金规模效益，提高资金使用效率。
3、预算外资金所有权和使用权与管理权分离。高校集中核算形式下，预算外资金的所有权和使用权仍然归创收单位，但由学校财务部门集中统一管理。
4、规范资金管理，有效防范风险。由学校财务部门对预算外资金集中统一管理，可以充分发挥学校财务部门的管理优势，在收款入帐环节，可以督促资金及时入帐；资金支出方面，经过创收部门负责人确认，再由财务部门相关人员审核，最后由财务部门负责人审批的三级审核，能够规范预算外资金管理，有效防范风险。
二、高校集中核算形式下预算外资金管理存在的问题
高校采取财务集中核算形式下，各直属部门的经费收支和预算外收支统一由学校财务部门管理。这种核算形式下，对于预算内资金而言，外部审计比较严格，因而资金收支方面比较规范、资金安全程度较高。但是对于预算外资金的监督管理而言，由于预算外资金实行的是所有权、使用权归创收部门或单位的“两权不变”的管理模式，加之部门之间的利益关系以及信息不对称等因素，财务部门对预算外资金想管管不彻底，学校内部审计部门也没有恰当的方式介入预算外资金的监督管理，致使大量预算外资金被占用和流失，影响了资金的使用效益。
（一）对预算外资金收入管理力度不够，使收入总额不实。
随着高校自主办学体制的形成，呈现出管理活动层次多，管理幅度大，经济活动专业化和复杂化的特点，管理控制难度加大。尤其是集中核算形式下，创收单位理论上应当将获得的预算外收入全部上缴学校财务部门，支出由财务部门审批，但是财务部门由于业务繁多，对创收单位的具体收入来源、收入总额无法掌握，在这个环节上存在监督盲区。一些技术性专业性比较强的单位的收费项目采用瞒天过海的手段，或收入采用部分入账，部分不入账；一些创收单位不认真执行“收支两条线”的规定，截留、坐支、挪用预算外收入。学校发证部门、资金管理、监督部门缺少信息沟通，造成预算外资金管理与监督领域出现死角。
（二）对预算外资金支出管理力度不够，资金使用随意性较大。
按照预算外资金管理的规定，每项收费所取得的收入都要有相应的使用途径和支出方向，支出的主要形式是支付创收成本、弥补经费不足、发放补贴和奖金、购置固定资产、改善办学条件等。由于预算外资金与创收单位和职工的切身利益密切相关，预算外资金具有 “自留地”的含义，所以管理部门在预算外资金批拨时，把关不是很严，造成创收单位乱发奖金、补贴、实物等，不能使资金用于事业发展，资金使用随意性较大，也损害了学校的应得收益。
（三）重视预算内资金的使用和管理，对预算外资金购置资产的真实性、安全性、使用率都不太重视，重钱轻物，重购轻管，账实不符，漏洞很多，风险很大。
（四）由于财务部门、内部审计部门与学校利益的一致性，往往对创收单位的一些不合规定的行为（如一些不合理收费、不合理支出等等）采取默许的态度，从而也降低了内部审计监督的作用。
三、高校集中核算形式下预算外资金内部审计的必要性
（一）依照《教育系统内部审计工作规定》第十七条规定，内部审计机构和审计人员应当对预算内、预算外资金的管理和使用实施审计。尤其对预算外收入总量大的单位，对其收入和支出的合理性、合法性和效益性的审计应该成为高校内部审计的主要工作之一。
（二）领导干部的任期经济责任审计也应当包括对预算外资金的审计。
经济责任审计就是对有关人员在其任职期满、调动、离退休、辞职、免职、撤职等原因离开现职岗位前在其管理职责范围内，以其所在单位的财务收支为基础，通过对其任期内的经济指标完成情况，做出的重大经济决策情况，执行国家财经法规情况以及遵守廉政纪律等方面情况进行审查考核，在一定程度上判断其是否具有从事经济工作所必需的政治素质和决策水平，正确评价其是否履行了经济职责，是否严格执行了财经法规。对于有预算外收入来源、尤其是预算外收入金额较大的单位领导干部的任期经济责任审计就应当包括对预算外资金的审计。（三）进一步提升高校的教育效益也需要对预算外资金施行内部审计。
高校的教育效益可分为社会效益和经济效益，社会效益是指学校通过教学和科研为社会所创造的价值，经济效益是指通过教学和科研为学校增加的经济收益。高校预算外资金主要是创收单位通过提供教育服务取得的货币收入，比如各种资格考试辅导、自学考试辅导、专项培训、咨询服务等。由于创收形式多样，社会影响面广，在产生经济效益的同时，也产生了明显的社会效益。所以进一步提升高校的教育效益也需要对预算外资金施行内部审计。
四、高校集中核算形式下对预算外资金内部审计的基本思路
由于高校集中核算形式下预算外资金的权属特性和信息不对称，内部审计部门对预算外资金的审计都是间接的，主要审计重点放在预算外收支的合法性方面，忽略了对创收单位创收活动基本过程控制和预算外资金真实性、效益性的审计，使内部审计的监督管理作用弱化。那末高校集中核算形式下对预算外资金内部审计应该审什么 ？怎么审？
（一）高校集中核算形式下对预算外资金内部审计的内容
根据《中国内部审计基本准则》的定义，内部审计是在组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它是通过审查和评价经营活动及内部控制的真实性、合法性和效益性来促进组织目标的实现。高校集中核算形式下对预算外资金内部审计不但要从创收单位创收活动基本过程和预算外资金真实性、合法性、安全性和效益性等方面进行，在内部审计职能层次上，还要从单纯的经济监督向督促创收单位、学校财务部门改善管理、提高绩效上转变，服务于高校的发展。
（二）高校集中核算形式下预算外资金内部审计具体做法
1、内部审计部门与学校财务部门、学校创收单位、接受服务的单位（或个人）之间建立良好的信息通道和服务关系。
高校采用集中核算形式下，内部审计部门要对预算外资金实施有效监督管理，充分发挥内部审计的作用，就要在内部审计部门与学校财务部门、学校创收单位、接受服务的单位（或个人）之间建立良好的信息通道和服务关系（见图2），而不是将孤立地开展工作。


图2 高校集中核算形式下预算外资金内部审计的钻石模型图
首先，内部审计部门可以通过监督学校财务部门对预算外资金的日常管理，确保创收单位预算外资金的安全性和完整性，降低资金被贪污、挪用的可能性；其次，内部审计部门可采用座谈等形式直接与创收部门负责人以及教职工建立联系，了解预算外资金所有权单位的创收方式、对学校的有关管理制度的看法，以及他们的需要，相应地展开有效的内审服务；再次，内部审计部门可以通过函证等方式与接受服务的单位（或个人）取得联系，了解和掌握创收单位的创收规模、服务质量、收费情况等。通过内部审计部门与学校财务部门、学校创收单位、接受服务的单位（或个人）之间的多层次、多种方式的联系，可有效解决高校集中核算形式下，内部审计部门对预算外资金审计所面临的信息不对称问题，帮助提高审计效率和审计效果。
2、由单纯检查预算外资金收支的合法性转变为重点检查会计资料的真实性。
（1）对收费票据管理进行审计，确认预算外收入的真实性。
严格票据管理是加强预算外资金管理的源头，内部审计部门要督促创收单位通过学校财务部门到地区物价部门申请“收费许可证”，凭证收费。运用审阅法、核对法、调查法、抽查法，函证法确认收入的真实性，并将审计期间创收单位的事业性收费项目与物价部门实际核批的《收费许可证》上的项目、标准进行核对, 确保收费渠道、收费标准要合理。审查创收单位收费时是否使用财政部门统一印制的收费收据，从财务部门领取的票据是否全部入帐，新旧票据更换时是否清理旧票据，已使用过的票据是否完整无缺。将审计期间的预算外收入总额与创收单位创收规模核对，以检查创收单位有无截留收入、乱收费。检查预算外收入是否帐实相符，财务部门有无贪污、挪用创收单位预算外资金的情况，确保创收单位预算外资金安全、完整。严格票据管理审计，可以起到控制源头的作用。
（2）审查预算外支出原始凭证，确认支出的真实性、合理性。
运用核对、逆查、抽查、比较、分析性复核等审计方法, 重点审查支出的原始凭证和预算外支出帐,检查创收单位有无利用虚假不合规发票虚列预算外支出来套取现金、损害学校的应得收益。对大额支出项目进行抽查，检查有无损失浪费的问题。分析财务支出结构是否合理，创收收入除用于职工福利、奖励外，用于改善办学条件、事业发展的支出比重有多大，以确认支出的合理性。还可以通过审计来监督创收单位预算外资金支出的公平与效率状况，防止预算外资金被极少数人占有和使用。
3、重视预算外资金的效益审计。
高校集中核算形式下内部审计既要关注预算外资金的经济效益，即通过对投入与产出关系的分析，以便帮助创收单位管理者采取相应的措施，提高效率、减少浪费，最大限度地增加经济效益。更要关注社会效益，内部审计通过适当监督、检查、和收集社会评价，督促创收单位提高服务质量，这也有利于学校的可持续发展。
4、拓展内部审计的职能。
内部审计的职能不仅是监督，还包括防护、管理、评价、建设等方面，高校集中核算形式下内部审计部门要拓展思路，利用自身优势，更多地参与创收单位经济管理活动，寓服务于监督。在审计层次上，由事后的财务收支审计为主转变为以事中、事前的管理审计、效益审计为主，加强事中检查和事前控制。使内部审计从宏观上扩展到促进高校加强管理、提高办学效益上来，真正发挥其职能优势。从微观入手，为创收单位提出意见和建议，帮助和促进其加强管理，获取更大经济效益，把高校内审工作向现代化“管理型”推进。
（三）高校集中核算形式下预算外资金内部审计应当注意的其他问题
1、找准预算外资金内部审计工作重点。
高校集中核算形式下预算外资金内部审计工作重心应该由偏重查处违法违纪问题转变为以加强创收单位和学校财务部门内部科学管理、建立健全有关预算外资金的内部控制制度，提高办学效益，拓宽创收渠道、提高预算外资金使用效益上来。充分认识预算外资金的权属特性，开展工作要确保不越位、不缺位。
2、加强对预算外资金内部审计方法的创新。
高校集中核算形式下对预算外资金的内部审计应由传统的经验审计向现代信息技术审计转变，审计方法由对会计资料的详细检查转变为评价内部控制系统为基础的抽样方法；传统的财务审计逐步向经济绩效审计转变。在社会主义市场经济条件下不断加强创收单位风险管理审计，在特殊的预算外资金审计项目执行中内部审计机构可以聘请在该领域中具有专门技能、知识和经验的个人或单位提供专业服务，并在审计活动中利用其工作结果。
3、加强对预算外资金内部审计的质量控制。
内部审计具体准则第19号指出内部审计质量控制是指内部审计机构为确保其审计质量符合内部审计准则的要求而制定和执行的政策和程序。高校集中核算形式下，对预算外资金的内部审计工作也需要加强质量控制。只有加强内部审计质量控制，才有利于增强内审工作的规范，确保对预算外资金的内部审计不流于形式，达到预期审计效果。因此要不断加强事前的准备；事中的审计信息的搜集、工作底稿的编制、审计报告的撰写；事后的意见反馈及整改等审计基础工作的规范，严格按照教育审计规范的要求开展审计工作，有效防范与控制审计风险，提高审计的工作质量。对预算外资金开展跟踪审计，强化审计执行力度。　
4、不断改善内部审计工作中的人际关系
内部审计具体准则第20号指出内部审计人员应当与组织内外相关机构和人员进行必要沟通，保持良好的人际关系，在高校集中核算形式下，内部审计人员在预算外资金审计工作中要处理好的人际关系包括内审部门与学校高级管理层、内审部门与学校财务部门、内审部门与预算外资金创收单位和个人之间的关系等。通过建立和保持良好的人际关系，以实现在内部审计工作中与相关机构和人员建立相互信任的关系，促进彼此的交流与沟通；在内部审计工作中更好的取得相关机构和人员的理解和配合，及时获得相关、可靠的信息，提高内部审计效率，确保内部审计意见得到有效贯彻，实现内部审计目标。
参考文献：
[1] 阎德玉：《会计学原理》，湖北科学技术出版社1993年版。
[2] 陈钢敏：《会计集中核算内部审计的对策》，《财会通讯 ·综合》2005年第10期。
[3] 阎银泉：《对创新高校内部审计模式的思考》，《审计与经济研究》2005年第5期。
[4]《教育系统内部审计工作规定》、《中国内部审计基本准则》