西湖区教育局会计服务中心　王晓霞

★ 学校预算管理透明化既是一份告知教职工下一个年度财经政策的文 本，也是一份操作指南，让学校决策层明白将要做什么，组织层明白要怎 么做，执行层明白要什么时候做及做了什么，构架好这样一个贯穿政策、 计划及操作的沟通工具。 ★ 科学架构预算层级，实施全员参与制度，实现从教代会到决策机 构，再到组织管理机构，最终到具体责任部门的层层推进，广泛接受全体 教职工的监督，使预算程序全过程、延伸式的透明化。 ★ 实行预算管理全方位、全景式的透明化。在校园内设置预算管理公 开栏目，让全体教职员工了解有关预算文件、管理流程、财务报表等；在 校园网创建预算管理信息平台，让全体教职员工知晓有关预算指标、资金 动态、图表分析等；在教代会安排预算管理反馈环节，让全体教职员工监 督有关预算操作程序、使用情况、效益成果等。

学校预算讲绩效有助于提高资金使用效益，推动 政策落实“不跑偏、不走样”；也有助于提高资金使 用的透明度，更好地反映部门履职能力，提高政府的 公信力。提倡预算管理透明化是促进预算科学化、精 细化管理，提高财政资金使用效益的客观要求；也是 保障公民知情权和公共财政的内在要求，赋予广大群 众行使监督权利，明白财政资金投向了哪里，配置效 率改善了多少，取得了哪些成效，从而使绩效管理更 体现群众意愿。 一、现状分析 （一）预算管理公开透明的意识淡薄陈旧 学校长期以来都没有真正提出过预算须公开透
明，在安排预算时考虑较多的是需要多少，很少考虑 科学合理地规划资金运行，因而对预算公开透明的责 任和意识相对淡薄。有些觉得没必要，有些产生抵触 情绪，更多的是预算编制与预算执行之间的矛盾，使 用部门觉得很难说清，难以公开。预算管理思维的滞 后导致学校对预算公开缺少应有的重视和了解，主要 表现为： 1．预算内容的公开不够全面 学校普遍认为只要将预算总额，包括财政资金投 入总额、支出总额公布于众即可，各项内容的明细无 需公开透明，以致财政性资金中含基本工资、社会保 障、基本建设各多少，“三公”经费预算是多少，实际用了多少，用到何处等等，这些相关内容未能细 化，也就无法真正实现预算公开透明。 2．预算程序的公开不够清晰 学校编制和执行预算时，认为这是校长、后勤、 总务等个别人员的事，多数人没有思考过预算编制的 主体职能部门是谁、预算编制的整个流程如何、预算 资金如何审批等等问题。 3．预算公开的形式不够广泛 多数学校对预算信息的公开透明不理解，认为只 要开会时通报一下就可以，对相关数据也没有更多的 解释，因而教职员工对学校的预算听不懂、看不清， 难以起到监督作用。 （二）预算管理信息的公开重结果轻过程 学校预算管理公开的信息，往往只有年初的一个 预算数据和年末的一个决算数据，缺乏从预算编制到 预算执行等整个过程的公开透明。过程性管理的缺失 导致学校目前的预算数据缺乏透明度和可信度，主要 表现在： 1．预算编制环节缺乏公开透明 由于学校预算编制管理层级模糊不清，部门负责人 对预算编制的流程模糊不清，提供数据的基层人员对预 算编制内容标准模糊不清，各自编制预算，各部门的预 算也未进行相互间的交流及公开，导致学校在进行预算 资金安排时，较多的是根据以往的经验和主管意识进行 判断，并未对年度活动所需资金作详细、有效地调研， 致使预算的有关数据缺乏系统性和科学性。 2．预算执行环节缺乏公开透明 预算执行过程中，学校往往对全年需开展的活动 及资金使用缺乏系统的安排，使用时未能及时公开使 用情况，资金谁用了、用了多少、用于何处都是未知 数，造成有的部门计划资金明显小于实际使用资金、 有的部门年中计划资金已全部用完、有的部门年末还 有较多计划资金未使用等现象，致使经费支出缺乏合 理性和均衡性。 3．预算考核环节缺乏公开透明 大部分学校都没有进行预算的考核，编制是否合理、执行力度如何，没有一个较好的考核量化指标， 更谈不上考核的公开透明，这就导致做好做差一个 样，致使经费使用缺乏效益性和效率性。 （三）预算管理公开透明的监督机制缺位 学校在预算管理中监督及绩效反馈机制尚未建 立，使得部门预算从编制到执行都缺乏有力的监督。 虽然学校对部门预算也有所公开，但内容比较粗略， 分析比较简单、检查比较单一。预算监督机制的缺位 导致教职工监督处于困难状态。主要表现在： 1．没有建立事前的参与监督机制 学校在制定年度预算前，大部分是关注有没有预 算数据，往往忽视数据的分析，因而出现预算编制过 多或过少、重预算增量、轻资金存量等现象。学校预 算管理层级的模糊、权利受限，无法进行分层审议， 收缩了预算审批监督的范围和深度。 2．没有建立事中的跟踪监控机制 学校在公开年初预算后，只关注预算数据的增 减，往往忽视数据变化的分析，因而出现预计过多用 不完或预计太少不够用、年末突击花钱等现象。学校 预算管理缺乏动态管理、信息滞后，无法进行数据比 较，削减了预算执行的有效监督。 3．没有建立事后的检查稽核机制 学校在执行预算计划后，较多地关注账面核对， 往往忽视预算费用与效益分析，因而出现对各项支出 所提供的服务状况不了解、预算指标与实际有较大的 差异等现象。学校预算管理缺少进度与结构的定量分 析、偏离原因的定性分析，无法进行绩效评价，降低 了预算效益评价的功能效用。
二、学校预算管理公开体系实例研究
课题组根据研究需要，选择了小学、幼儿园和直 属单位不同类型的预算单位各一个作为研究的样本， 从转变管理思维、加强技术创新、完善约束机制三方 面展开。（一）转变管理思维，培养透明意识 学校预算管理透明化既是一份告知教职工下一个 年度财经政策的文本，也是一份操作指南，让学校决 策层明白将要做什么，组织层明白要怎么做，执行层 明白要什么时候做及做了什么，构架好这样一个贯穿 政策、计划及操作的沟通工具，即首先从管理理念上 强化预算的透明性，迫使预算单位转变管理思维。 1．采用全明晰设计，体现预算管理透明化的内容 精准的预算资金配置是实现预算透明化的一个重点 内容。主要可从综合预算和复式预算两个维度入手： 综合预算，将各项收入及安排的各项支出全部纳 入部门预算，包括部门预算总表，人员经费支出、公 用经费支出、项目支出预算表等，杜绝游离于预算管 理之外的资金活动。复式预算，把一般公共预算、政 府采购预算、非税资金预算、政府性基金预算、社会 保障预算等与部门预算同步编制、同步执行，并全部 向教职员工公开。 2．运用全过程操作，显现预算管理透明化的程序 科学架构预算层级，实施全员参与制度，实现从 教代会到决策机构，再到组织管理机构，最终到具体 责任部门的层层推进，广泛接受全体教职工的监督， 使预算程序全过程、延伸式的透明化。主要可从预算 编制、预算执行和预算考评三方面进行： 预算编制，各责任部门按定员定额内容和标准编 制基本支出预算，按具体所办实事和可行性依据编制 项目预算，并形成部门年度预算草案；相关组织管理 机构汇集核实部门预算草案，并组织专家就项目预算 的内容及资金安排进行论证、征集意见、上墙公示， 作为科学编制预算的重要参考意见和依据，汇总年度 预算草案；决策机构审核年度预算草案，并提交教代 会审议，通过后确定年度预算、上报财政部门。 预算执行，各责任部门按财政部门最终批复的年 初预算，结合本部门开展业务所需费用申报月用款计 划，经批准后实施，月末公示费用；组织管理机构审 核各部门每月业务活动开展的真实情况及资金使用的 效率，季末公示进度；校长室审批各类业务的合规性及资金使用的合理性，年末公示成效。 预算考评，各责任部门针对计划申报、信息公 布、具体实施等情况，进行月度自我评价；各组织管 理机构针对各责任部门预算执行状态和进度情况，进 行季度评估分析；决策机构针对各责任部门预算绩效 目标和实施完成情况，进行年度绩效考核。 3．选用全景式展示，呈现预算管理透明化的形式 实行预算管理全方位、全景式的透明化。在校园 内设置预算管理公开栏目，让全体教职员工了解有关 预算文件、管理流程、财务报表等；在校园网创建预 算管理信息平台，让全体教职员工知晓有关预算指 标、资金动态、图表分析等；在教代会安排预算管理 反馈环节，让全体教职员工监督有关预算操作程序、 使用情况、效益成果等。 （二）加强技术创新，推进透明预算 通过创建预算管理信息平台，改进学校现有的 预算管理模式，积极运用科学技术，实现全方位、 全过程、全员参与的管理体系，推进学校预算管理 的透明化。 1．编制环节的透明化 （1）预算编制的组织架构公开透明 学校预算编制组织架构的透明，纵向可体现决策 机构、组织机构、执行机构，横向可体现指导中心 （教师系统）、发展中心（学生系统）、后勤中心 （综合系统）。通过预算管理组织架构的透明化，保 证资源和信息流通的有序性，并借助于这种有序性， 稳定和提升学校公共资源的效率和作用。 （2）预算编制的实施流程公开透明 学校预算编制实施流程的透明可体现于执行机构 的申报、组织机构的汇编、决策机构的审批。通过预 算编制实施流程的透明化，确保预算的实效，既使各 部门明确自己所处位置、沟通渠道、职权关系，又方 便管理人员协调各部门的工作。 （3）预算编制的内容标准公开透明 学校预算编制内容标准的透明主要体现在基本支 出和项目支出的分类。基本部分按照定员定额标准制定，及依据国家政策、物价水平、单位业务性质、人 员等数据资料制定，其中基本工资、津补贴、社会保 障缴费、医疗费等按照人员定额；项目部分依据单位 的发展需求、可行性分析等资料制定，其中专项业务 费、基本建设、大型修缮等纳入项目库统一管理。重 点体现在支出职能和经济性质的设置。 学校预算内容详细、标准明确，编制的预算就更 精准。学校必须依据财政支出的分类，结合学校的实 际情况，细化预算内容，明确资金分配的标准。 2．执行环节的透明化 执行环节的透明，内容上重在体现三个特征，一 是提供充分的细节和支出数据；二是内容归类和编制 合理简洁；三是相关解释简明易懂。形式上主要通过 预算管理信息平台中的3大功能模块7个子目录来呈 现资金动态，使普通教职工能清晰理解预算的核心内 容，参与监督管理。 基础数据模块：将执行机构各部门各类开支项目 的所有相关基础信息透明化，解决“看不全”的问 题。各部门在使用每一笔预算资金时，进入基础数据 模块录入基础信息，全校教职工均可通过基础数据模 块中的明细表详细查阅资金的流向，即资金是谁使用 的、用在哪儿、用了多少、何时用的；也可以通过该 模块中的数据总表查看执行机构各部门的资金使用情 况，以及与预算数据比对的情况。 报表汇集模块：将执行机构各部门各类列支项目 的本月和累计发生信息透明化，解决“看不清”的实 际状况。教职工进入报表汇集模块选择部门、月份 后，均可通过该模块中支出的经济分类获得各部门各 类支出内容的经费信息，即工资、奖金、社保、日常 办公用品购置、水电费、培训费、维修费等的本期费 用及累计费用；也可以通过该模块中支出的功能分类 获取各部门各类别各款项的经费列支信息，以及与预 算数据比对的信息。 图表描述模块：将执行机构各部门各类列支项目 的各月比例分析信息透明化，解决“看不懂”的问 题。教职工进入图表描述模块选择部门、月份、经济
科目内容后，均可通过该模块中的折线图知晓不同经 济项级每月支出之计划数与执行数的比较分析（图 1）；可以通过该模块中的柱形图掌握不同经济款级 各月支出之预算编制数与实际发生数的量化分析（图 2）；可以通过该模块中的饼图了解不同经济类级预算 和各月执行的占比分析（图3）。 3．考评环节的透明化 考评环节的透明化，主要通过月度评价、季度评 估和年度考评三个模块展开，以文字、图标、分值的 形式展现，教职工既可监督本部门的预算效率，也可 查看其他部门乃至整个学校的效益成果。 月度自我评价：主要采用“自行查”的评价方 式，各责任部门针对计划申报、信息公布、范围合 法、凭证合规、手续完备、预算一致和执行进度七方 面的实施情况，按月进行自我评价，并以文字表述体 现自评状况（图4）。 月度自评分析的公开透明，能使各部门对内部预 算管理形成一个自我认知，考量当期预算执行是否程 序完备、标准合规；促使各部门实现预算执行进度的 实时观测和预算一致性的追踪评价，有效规避超预算 或无预算请款的问题、保证专款专用。 季度评估分析：主要采用“红绿灯”的评估方 式，各组织管理机构针对各责任部门在资源分配、财 务效率、信息更新和预算与绩效统一这四方面的执行 状态、执行进度情况，进行季度评估分析，查找差异 原因，落实责任部门，并调整后一季度的滚动预算。 为了简明易懂，以图标呈现评估状况（图5）。绿灯用 ●表示；黄灯用▲表示；红灯用■表示。预算管理状 态考核部分：绿灯为完全达到合格标准，黄灯为部分 达到合格标准，红灯为出现问题。预算管理进程考核 部分：绿灯为按照部门计划执行，黄灯为已经偏离执 行计划，红灯为执行进程难以实现。 季度评估分析的公开透明，能使各部门获取适时的 信息，相互监督，形成强有力的刺激，从中也可以及时 发现自身的问题并尽快采取措施予以解决；能向各部门 预警提示，改善内部预算管理，提高工作绩效。