江苏工程职业技术学院 薛玮渭

摘 要 ：针对高校预算绩效管理中存在的资源配置碎片化、业财协同不足等治理难题，文章结合全面预算管理、 绩效管理、项目全生命周期管理及内部控制的核心业务逻辑，构建了“以项目管理为基础载体、以预算管理为实 施抓手、以绩效管理为导向目标、以智能管控为技术核心、以信息化数字化智能化为支撑体系”的一体化协同管 理机制。该机制通过运用现代管理理念和智能技术手段，对项目立项、预算编制、执行监控、绩效评价等经济 活动全流程进行穿透式流程再造，实现业务处理效率与管理精细化水平的同步提升，为推进高校内涵式高质量 发展提供系统性保障支撑。
关键词：预算管理；高校；项目绩效管理； 一体化协同；人工智能

一 、引 盲
随着国家治理现代化进程的纵深推进，预算绩效 管理制度创新已成为深化财税体制改革的关键抓手。 2018年，中共中央、国务院印发了《关于全面实施预 算绩效管理的意见》(中发[2018]34号),系统构建 了“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系， 标志着我国预算管理从传统投入控制型向现代绩效导 向型的制度性重构。2023年，财政部印发的《预算管 理一体化规范(2.0版)》(财办[2023]12号),进一 步强调预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，预 算管理各环节均以项目为基本单元，实现预算项目全 生命周期动态监控。这一政策演变轨迹表明，我国预 算管理改革已进入以项目为载体、以绩效为主线、以 技术为支撑的协同治理新阶段。
当前高校预算管理普遍面临治理困境， 一是预算 编制粗放化问题突出，部分高校沿用“基数+增长”的传 统模式，与战略规划脱节，导致资源配置效率低下。 二是预算执行过程存在“黑箱效应”,资金使用透明度 不足，跨部门协同机制缺失，难以实现动态监控。三 是绩效评价形式化倾向明显，评价指标与业务实质契 合度不足，结果应用缺乏刚性约束。这些问题严重制 约了高校治理效能，亟须通过数字化转型重构预算管 理机制。
在此背景下，J 高校创新性构建“项目-预算-绩效” 的“三位一体”协同治理框架，借助先进技术手段实现 管理流程的穿透式重构，为破解治理难题提供了实践 样本。该模式以《预算管理一体化规范(2.0版)》为 指导，通过三项核心创新实现突破，一是建立“项目规 划-资源配置-执行监控-评价反馈”的闭环管理体系，强 化战略目标与资源配置的衔接；二是运用人工智能技 术构建预算执行智能预警系统，实现资金流、业务流、 信息流的三维穿透式监控；三是开发绩效评价机器学 习模型，通过历史数据训练生成动态评价指标体系，
提升评价结果的科学性与应用价值。这一实践不仅验 证了制度与技术协同治理的有效性，更为同类高校提 供了可复制的数字化转型路径，对推动高等教育高质 量发展具有重要示范意义。
二 、J 高校预算绩效管理的特色问题与改革动因
作为国家“双高计划”的高水平专业群建设单位，J 高校的预算绩效管理在高等教育内涵式发展背景下既 具有行业共性特征，又呈现出独特的治理困境，其改 革动因源于制度演变与技术赋能的协同驱动。
(一)特色问题：资源配置的碎片化与治理效能 的阻滞

1.项目管理的碎片化特征。J高校的项目管理存在 结构性缺陷，学科建设、设备采购等专项经费存在交 叉重复，资金沉淀率高，根源在于项目库管理机制缺 失。具体表现为：项目储备缺乏统筹规划，部分学科 建设与设备采购项目功能重叠；论证评审形式化，跨 部门协同不足，导致“钱等项目”;预算编制与战略规 划脱节，部分项目未能有效支撑学科发展目标，预算 编制缺乏战略导向性。这种结构性碎片化直接导致资 金使用效率低下，制约学校整体战略实施，亟需通过 改革建立系统化的资源配置机制。
2.业财融合的深度不足，形成显著的治理壁垒。J 高校财务与业务部门数据孤岛严重，绩效目标与战略 规划脱节。业务部门申报项目时缺乏财务指导，绩效 指标设置笼统；财务部门因业务数据缺失，难以精准 监控执行，绩效评价偏离实际产出；业财割裂使传统 预算管理模式未能充分发挥资源配置的战略导向作用， 仅停留在资金分配层面，无法有效支撑学校战略目标 的实现。这种业财融合的不足严重制约了预算管理的 治理效能，亟需通过制度创新和技术赋能打破部门壁 垒，实现业务与财务的深度融合。
3.内部发展需求倒逼治理改革。作为“优质高等职 业院校”建设单位，J 高校亟须通过预算绩效管理改革 突破资源约束，具体表现在：学科建设专项经费使用 效益不高，跨学科协同创新项目支持不足，难以形成 学科交叉融合的创新生态，制约了学校核心竞争力提 升；存在重复设备采购，固定资产利用率偏低，部分 设备闲置与短缺现象并存，造成资源浪费的同时又无 法满足教学科研需求；绩效评价结果与资源配置脱节， 影响了预算管理的权威性，导致资源分配缺乏科学依 据，难以形成有效的激励约束机制。这些问题迫切要 求建立“战略-预算-绩效”的闭环管理体系，通过制度 创新与技术赋能提升整体治理效能，以适应高等教育 内涵式发展的内在要求。
(二)改革动因：技术赋能与制度创新的协同驱动
技术革命促进管理效能跃迁，人工智能技术的突 破性发展为摆脱传统治理困境提供了新路径。知识图 谱技术通过语义关联分析，实现与战略目标、学科建

设等非结构化信息深度耦合，生成可视化资源配置热 力图，使资源配置决策从经验驱动转向证据支持；联 邦学习框架在保障数据主权前提下，统一数据标准， 打通教务、科研、资产等异构系统，构建起跨域数据 协同网络模型；自然语言处理技术(NLP) 可以解析 学科规划、教学改革文档，将战略关键词等非结构化 文本转化为可量化的绩效指标，显著提升了绩效目标 设定的科学性；机器学习技术可以构建多维度预警系 统，监测预算执行率异常偏离阈值，触发分级响应机 制。这些技术创新不仅解决了传统管理中的信息不对 称问题，更重塑了预算管理的底层逻辑。
J高校改革的深层动力源于技术发展的共振效应， 制度与技术二者形成的正反馈循环体现在三个层面： 一是在战略层面，技术导向确定了改革方向，为制度 框定了实现路径；二是在执行层面，制度规范保障了 技术应用的合规性，技术方案支撑了制度落地；三是 在反馈层面，技术监测为制度优化提供依据，制度调 整又引导技术迭代。这种协同驱动模式打破了传统的 “先制度后技术”或“重技术轻制度”单一路径依赖，J 高校将制度创新与技术创新有机结合，构建动态反馈 机制，既继承了通过完善制度体系推动预算绩效管理 的传统经验，又创新性地运用智能技术解决信息孤岛 问题。通过建立跨部门数据共享机制，有效整合了财 务数据、资产信息和业务活动数据，为绩效目标的动 态调整提供了数据支持。同时，借鉴业财融合的成功 经验，通过流程再造实现了项目预算编制、执行监控 与绩效评价的有机衔接，为高等教育领域的预算治理 现代化提供了可借鉴的实践方案。
三 、实践路径：制度创新与技术赋能协同落地
(一)制度创新：构建协同治理新范式
针对J 高校项目资源配置碎片化、业财融合不足 等核心问题，学校以《预算管理一体化规范(2.0版)》 为指导，以“破除部门壁垒、强化战略协同”为主线， 构建了“制度规约+技术赋能”双轮驱动的协同治理机 制(见图1),以全生命周期项目管理为逻辑主线，依 托预算刚性约束与绩效柔性引导的协同互嵌，重构“项 目规划-资源配置-执行监控-评价反馈”的闭环管理链

条，有效破解了传统预算管理中存在的治理效能阻滞 问题。

图1项目预算绩效管理一体化理论框架设计
1.科学项目规划立项：建立部门协同机制。J 高校 在项目预算绩效管理改革中，针对财务与业务脱节问 题，创新构建了“校级统筹-部门协同-业务闭环”的治 理架构。学校成立由校长担任主任的预算绩效管理委 员会，成员包括财务、教务、科研、资产等部门负责 人及学科带头人。委员会下设项目管理办公室(PMO), 专门负责项目库建设、绩效目标审核和跨部门资源协 调工作。这一治理架构的创新主要体现在：
(1)实现决策流程扁平化。通过PMO 的枢纽作 用，将原本分散在各部门的项目申报、预算编制和绩 效评价职能进行整合，形成全覆盖的协同网络。例如， 学科建设项目需经过教务部门初审、PMO 组织专家论 证、财务部门审核等
1.科学项目规划立项：建立部门协同机制。J 高校 在项目预算绩效管理改革中，针对财务与业务脱节问 题，创新构建了“校级统筹-部门协同-业务闭环”的治 理架构。学校成立由校长担任主任的预算绩效管理委 员会，成员包括财务、教务、科研、资产等部门负责 人及学科带头人。委员会下设项目管理办公室(PMO), 专门负责项目库建设、绩效目标审核和跨部门资源协 调工作。这一治理架构的创新主要体现在：
(1)实现决策流程扁平化。通过PMO 的枢纽作 用，将原本分散在各部门的项目申报、预算编制和绩 效评价职能进行整合，形成全覆盖的协同网络。例如， 学科建设项目需经过教务部门初审、PMO 组织专家论 证、财务部门审核等环节，最终由委员会决策，确保

项目与学校“双高计划”建设目标相衔接。
(2)明确权责边界。通过制定《预算绩效管理办 法》《项目库管理办法》等制度，规范项目库动态管理 流程，建立绩效目标与部门考核指标的衔接标准，形 成绩效评价结果与预算调整的联动机制，实现PDCA 闭环管理。通过组织赋权与制度赋能的有机结合，有 效破除部门间信息壁垒，推动业务流、资金流、绩效 流的“三流合一”,确保预算管理与绩效管理协同共治。
2.优化项目资源配置：破解资源配置碎片化难题。 针对项目资源配置碎片化问题，J 高校构建“分类管理 +动态调整”机制，实现项目资源精准配置。一是建立 三级项目库分类管理机制，战略储备类项目，聚焦“双 高计划”等战略项目，实行“竞争性评审+滚动支持”; 常规运行类项目，采用定额标准与历史基数相结合的 模式，保障基础运行；应急调整类项目，设置快速响 应通道，实行“一事一议”审批。二是创新资源配置动 态调整机制，依托预算一体化系统实时追踪项目进展， 结合中期绩效评估结果与战略需求变化，动态调整项 目优先级与资金分配方案。三是推行“绩效-预算”挂钩 机制，将项目绩效评价结果与下年度预算安排、部门 考核直接关联，形成“优质项目优先保障、低效项目及 时清理”的资源配置导向。同时建立跨部门联席评审制 度，破除业务与财务壁垒，确保项目规划与学校战略 同频共振。
3.构建协同监控机制：“预算刚性约束+绩效柔性 引导”的双轮驱动。在执行监控环节，J 高校着力构建 “预算刚性约束+绩效柔性引导”的协同治理机制，形成 协同管理效应。预算刚性约束，确保项目在执行过程 中严格按照预算执行，避免超支和资源浪费；绩效柔 性引导，则通过设定明确的绩效目标和评估指标，激 励项目团队在既定预算范围内高效完成任务，提升项 目绩效。具体实施措施包括： 一是建立预算执行与绩 效目标联动的动态监控制度，明确要求财务部门联合 业务归口单位按月开展“双线核查”,既对照预算执行 进度进行合规性审查，又依据绩效指标完成度实施过 程性评估，形成“预算-绩效”的双维度监控报告。二是 创新跨部门联席会议制度，由财务处牵头组织教务、

科研、资产等部门定期召开执行分析会，针对偏离度 超过10%的项目启动“黄橙红”三级预警，通过集体决 策机制调整预算配置或优化实施方案。三是构建绩效 偏差溯源追责制度，将监控结果纳入部门年度考核体 系，对因主观原因导致的执行偏差实行“绩效扣减+预 算调减”的联合惩戒，倒逼业务部门强化过程管控。
4 . 形成多维评价反馈机制：“闭环治理+动态优化” 的双轮驱动。在评价反馈环节，J 高校构建了“多维评 价-动态优化-结果应用”的项目评价机制。首先，建立 以“战略契合度、技术可行性、经济合理性、绩效可测 性”为核心的四维评价指标体系，制定《项目绩效评价 实施细则 》 ,明确量化评分标准与权重分配规则 。 其次 ，
创新“专家评审+算法辅助”的动态优化机制，组建跨部 门绩效评价委员会，实行“初评-复评-终审”的三级评 审程序，嵌入机器学习模型对历史数据进行迭代分析， 动态调整项目排序规则。最后，强化评价结果刚性应 用，出台《项目绩效评价结果管理办法》,将评价结果 作为项目续建、预算调剂及部门考核的核心依据，并 建立“评价反馈 - 规划修订”的逆向传导机制，要求归口 部门限期提交整改方案，形成“评价-反馈-改进”的治 理 闭 环 。
(二)技术赋能：打造智能管控新基座
J 高校在推进预算绩效管理改革中，以制度创新 为根基、技术赋能为引擎，通过人工智能、机器学习 等先进技术的深度集成应用，推动高校预算治理向自 适应决策模式演变，构建具备动态感知与自主优化能 力的治理体系，实现了预算管理从传统经验驱动向数 据 智 能 驱 动 的 范 式 转 变 。
1.智能中枢平台重构项目管理流程，破解学科交 叉与资金沉淀难题。针对学科建设与设备采购项目交 叉重复、资金沉淀率高等痛点，J 高校自主研发“项目 预算绩效一体化智能管控平台”(见图2),以数字化 治理为核心导向，深度融合云计算、大数据分析与人 工智能技术，重构“项目规划 - 资源配置 - 执行监控 - 评价 反馈”的全周期闭环管理链条，构建跨域协同的智慧中 枢 系 统 。

图2智能管控平台应用架构设计

(1)项目规划阶段：构建战略目标驱动的智能评 审模型。通过知识图谱技术将学科评估报告、科研规 划等非结构化数据与财务指标进行语义关联，建立项 目优先级评估矩阵 ， 平台可自动生成资源配置热力图 ， 对实验室建设类项目与人才引进专项的协同效应进行 量化分析，辅助决策层制定三年滚动项目规划。
(2)资源配置环节：开发基于机器学习的动态优 化算法。系统实时对接财政拨款、科研到账等18类数 据源，运用LSTM 神经网络构建资金需求预测模型。 当检测到某重点学科设备采购进度滞后时，智能引擎 可触发预算调整预案，将沉淀资金转投至急需的海外 人才引进项目，实现跨年度资金统筹效率提升37%。
(3)执行监控层面：建立多维度异常检测体系。 通过 OCR 识别与 RPA 技术实现合同履约、资产验收等 业务流程的数字化穿透，运用随机森林算法识别出 23%的异常支付行为。
(4)评价反馈阶段：创新绩效数据价值链管理。 依托区块链技术构建不可篡改的绩效证据链，开发绩 效评价结果与项目库联动的智能匹配算法。通过构建 “数据驱动决策-智能预警调控-价值闭环管理”的新型 治理生态，为学校高质量发展注入智能化驱动力。
2.知识图谱驱动全周期闭环管控，破解资源配置 碎片化难题。依托知识图谱技术构建“战略 - 业务 - 资源” 的三维映射模型，将“双高计划”战略目标分解为12个 学科群建设图谱、8类人才培养能力矩阵，形成覆盖 “项目规划 - 资源配置 - 执行监控 - 评价反馈”全链条的语 义关联网络。在项目规划阶段，系统通过自然语言处 理解析五年规划文本，自动生成包含设备采购、团队 建设等标准节点的学科发展知识图谱，实现对项目资 源的有效整合。在项目立项时，系统自动匹配战略任 务库，对偏离学科发展方向的项目实施智能拦截。在 预算编制阶段，基于历史项目数据的训练模型，生成 资金配置建议方案，辅助跨部门联席会议决策。这种 智能化的项目筛选机制，有效遏制了重复建设和资金 碎片化问题，推动项目管理从分散式经验判断向集约 化 数 据 决 策 转 型 。
3.联邦学习促进数据共享，破解信息孤岛壁垒。

面对财务与业务部门的数据割裂问题， J 高校创新采 用联邦学习技术，构建跨域数据协同分析模型。首先， 通过建立跨部门数据治理委员会，制定《业财数据元 标准》《项目全生命周期数据规范》等制度，统一项目 编码、绩效指标、资产标签等62类核心数据标准。基 于微服务架构打通教务、科研、财务等12个业务系统， 通过语义对齐技术实现项目申报书、预算批复函、采 购合同、验收报告等非结构化数据的智能关联。其次， 在不迁移原始数据的前提下，系统通过加密参数交互 方式，对教务系统的课时数据、科研平台的成果数据、 资产系统的使用数据进行联合建模，精准识别低效项 目的共性特征。例如，在分析实训设备使用效率时， 模型通过关联设备采购金额、课程开设频次、学生实 操记录等多源数据，白动生成设备共享优化方案。这
种“数据不离域、价值可流通”的技术路径，既保障了 各部门数据主权，又实现了项目全链条的智能管控， 为破除信息孤岛提供了新思路。
4.自然语言处理驱动智能转化，破解绩效指标与 业务脱节难题。为解决绩效指标与业务实质脱节的问 题 ，J高校创新应用自然语言处理(NLP) 技术构建绩 效目标智能设定模式。通过语义分析引擎解析学科建 设规划、教学改革方案等非结构化文档，自动提取“高 水平专业群建设”“产教融合基地运营”等战略关键词， 并将其转化为可量化的绩效指标库。在设备采购类项 目中，系统借助OCR技术识别招标文件中的技术参数， 自动生成“设备利用率”“教学适配度”等特色指标，实 现业务需求向财务语言的精准转化。在绩效评价环节， 采用文本挖掘技术解析结题报告中的成果描述，智能 匹配预设的绩效标准，提升评价结果的客观性。这种 “业务语言 - 财务指标 - 绩效数据”的智能转换机制，有效
解决了传统绩效管理中“重形式轻实质”的问题。
5.区块链技术赋能透明预算，构建可溯监督生态。 针对预算执行透明度不足的短板， J 高校将区块链技 术深度嵌入管理流程，构建“全程可溯、不可篡改”的 监督体系。在合同签订环节，系统自动将招标文件、 评审记录等关键信息上链存证，形成带有时间戳和数 字 签 名 的 分 布 式 账 本 ； 在 资 金 支 付 阶 段 ， 通 过 智 能 合

约技术实现发票验真、进度校验等规则的自动化执行。 当审计部门对国际合作项目资金流向存疑时，可依托 链上数据的完整追溯功能，快速定位设备验收、外汇 结算等环节的原始凭证，显著提升监督效率。这种数 据可溯源、责任可界定的技术治理模式，推动各部门 规范管理行为，形成技术驱动制度完善、制度保障技 术应用的良性循环。
6.智能技术融合增强治理弹性，驱动预算资源配 置动态优化。」高校通过深度集成智能技术，推动预 算治理体系向自适应决策模式转型，构建具备动态感 知与自主优化能力的治理架构。该系统显著提升了预 算调整的前瞻性，实现风险防控机制从被动响应向主 动拦截的转变，为打造弹性化、敏捷化的财务治理生 态提供核心技术支撑，推动高校财务管理迈入智能决 策新阶段。在预算执行层面，通过卷积神经网络构建 的智能分析模型，实时解析资金流向与项目执行进度 的关联性，精准识别沉淀资金并生成再配置建议。当 某科研项目因设备采购流程延迟导致预算执行滞后时， 系统可自动触发跨部门协同机制，将闲置资金动态调 配至同周期内优先度更高的学科建设项目，确保资源 配置与战略目标动态匹配。在风险防控层面，基于贝 叶斯网络构建多维度预警系统，通过耦合预算执行数 据与业务活动特征实时监测异常，如设备购置类项目 预算执行率异常偏离既定进度阈值时，系统自动分级 启动预警响应机制，同步推送至财务监管与审计部门， 实现从风险识别到干预处置的全链路闭环管理。

与财务部门的实时数据交互能力明显提升，形成了“战 略牵引、数据驱动、动态调整”的资源配置新模式。
(二)经验启示
1.制度与技术协同共治。J 高校的创新实践表明， 预算绩效管理的数字化转型需以制度重构为根基、技 术赋能为引擎。通过将内控规则转化为智能合约并嵌 入系统节点，实现了规则执行的刚性约束与动态优化。 例如在合同支付环节，系统自动校验发票真伪、履约 进度与预算额度，拦截不合规支付请求，确保资金流 向与绩效目标高度契合。这种“制度数字化+数字制度 化”的双向赋能机制，为破解传统管理中的执行偏差提 供了新路径。
2.数据智能驱动决策升级。J 高校通过联邦学习、 白然语言处理等技术，构建了跨域数据协同分析模型 与绩效目标智能设定系统。在学科建设项目中，系统 通过语义分析自动提取战略关键词并生成量化指标， 将“高水平专业群建设"等抽象目标转化为“核心课程 开发完成率”“实训设备利用率”等可执行指标。同时， 基于知识图谱的可视化热力图动态展示资源配置与战 略目标的匹配度，辅助管理层精准识别资源错配风险， 推动预算调整从经验判断转向数据决策。
五 、结语
项目预算绩效管理一体化协同机制的构建，是推 动高校财务治理能力现代化的重要实践路径。通过建 立“全链条协同、全周期管控、全要素整合”的管理体 系，以业财深度融合为基础，以信息化平台为载体，

【基金项目】2024年江苏高校哲学社会科学研究 项目“行政事业单位加强财会监督研究”(项目编号： 2024SJYB1296);2024 年度南通市社科基金项目“立体 式财会监督体系推动基层党委全面从严治党主体责任 落实研究”(项目编号：2024BNT008)。
参考文献
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[2]连琼凤，邱应强.重构高校预算绩效结果应用机 制——机器学习何以可能?[J].教育财会研究，2022,33 (06):30-38
[3]雅爱琴，倪梦琦，强晓云，路媛媛.高校预算管理 一体化实施困境和解困措施研究——以H 大学为例[J]. 商业会计，2025,(21):99-103.
【转自：《商业会计》2026(01)】