绍兴电力局 孙耿民





加强企业内部控制，强化制度建设是解决当前一些企业内部管理松弛、控制弱化的重要举措，是从源头上治理腐败的一项制度安排，是我国加入WTO的客观要求，是一项重要的企业管理内容。作为国家独资经营的、具有垄断性质的、掌握着大量资源的供电企业，尤其有必要加强内部控制建设。本文就供电企业内部如何加强和实施内部控制谈一些看法，供大家参考。



一、 内部控制的涵义



根据有关研究文献，内部控制理论的发展经历了一个漫长的时期，大致可分为内部牵制、内部控制制度、内部控制结构与内部控制整体框架等几个不同阶段。内部控制制度起源于美国，1949年美国注册会计师协会在一份特别报告中，首次将内部控制界定为：一个企业为保护资产完整、保证会计数据的正确和可靠、提高经营效率、贯彻管理部门既定决策，所制订的政策、程序、方法和措施。随着历史的发展，内部控制理论得到了进一步的丰富和发展。



在我国，内部控制的概念受西方的影响很大，在新《会计法》颁布实施之际，财政部会计司有关负责人在接受记者采访时将其表述为：“从我国目前的情况来看，内部控制是指一个单位的各级管理层为了保护其经济资源的安全、完整，确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动，利用单位内部分工而产生的相互制约、相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施和程序，并予以规范化、系统化，使之成为一个较为严密、完整的体系。”



内部控制作为一个体系或系统，包括会计控制（含财务，下同）、管理控制、业务控制和法规执行控制。会计控制的对象是货币以及与货币有关的物，管理控制的对象是人，业务控制的对象为物，而法规执行控制是其他三项控制的前提条件，会计控制则是内部控制系统的核心。



二、供电企业的特点及内部控制现状



（一）供电企业的特点



1、供电企业具有国家赋予的地域垄断地位，计划经济色彩较为浓厚，电力产品价格严格受控于国家政策，因此，经营上感觉不到市场经济竞争的残酷性。虽然内部管理上小改不断，但总体上沿用传统方法较多。就全国供电企业来看，还未完全进行公司制改革，实行现代企业制度。



2、供电企业是电力产品的经销企业，但电力是特殊的产品，其产、供、销、用瞬间同时完成，根本无法储存。



3、供电企业是标准的资金密集型企业。无论是资本性收支或收益性收支，都是其他企业不可比的，如浙江省电力公司，近几年的资本性投资均达到每年一百多亿元，每年的销售收入达到三百多亿元，并以每年将近百分之二十的速度递增。



4、电力产品涉及到千家万户、各行各业，管理范围广；电力资产数量多、价值大、分布范围广，几乎遍及城乡各个角落。如绍兴电力局，到2002年底，固定资产原值就达50多亿元，并以每年约百分之十的速度递增。



5、供电企业与地方经济关系密切。供电企业管理的好坏，直接影响到地方经济的发展，同时地方经济的发展也促进供电企业的发展，两者是相辅相成、互相促进的关系。



（二）供电企业内部控制现状



1、有一定的内部控制制度，但不健全。供电企业长期实行计划经济体制下的管理模式，内部实行统收统支，管理相对比其他企业要严格，相应的管理制度也制订了不少。如浙江省电力公司就制订了有关固定资产管理、城农网资金管理、全面预算管理、工程项目管理、招投标管理，以及财务、审计、监察等方面的制度、办法、规定等。但随着社会的发展，对照新《会计法》和国家有关法规的要求，就显得不够全面、系统，如对经济岗位人员的控制，重要岗位监督，以及业务控制等方面，尚没有一个较完整、系统的制度要求。



2、对制度的执行、检查、监督不力，处理不严，以至于有些制度和规定形同虚设。如近几年一再强调各单位不得私设各种名目的“小金库”或“账外账”，在制度上也作了严格要求，但是“小金库”等现象仍时有发生，有的金额还很大。



3、会计信息时有失真。供电企业受国家委托经营，其经营效率和效益体现在上级下达的有关考核指标上，并将指标完成的好坏与经营者和全体员工的收入挂钩。受利益驱动，为了完成这些指标，经营者和相关人员（含财会人员）就会想尽各种办法，使会计信息反映的指标符合上级考核要求，从而造成会计信息失真。



4、内部控制不严密，某些岗位职责设计不合理，相互牵制制约不够，使犯罪分子有机可乘，违纪违法事件时有发生。如供电企业内部的基建部门，既负责工程施工的招投标，又管工程的现场施工和工程的预决算的审核等，管理权过于集中，不符合内部控制、相互制约的要求。因此，稍有不慎，很容易导致腐败或犯罪事件的发生。



三、供电企业内部控制不严的主要原因



1、供电企业的产权尚不明晰。供电企业的出资人是国家，目前由国资委代表国家行使所有权，而国资委管理的企业不止一家，因此，实际的产权主体是不够明晰的。所以，往往造成供电企业的领导层只是对委派他们的上级负责，或者是对上级下达的几个考核指标负责，内部控制仅限于完成各项指标而已，真正的、内在的内部控制动力不足。



2、领导层重视程度不够。领导者认为，供电企业由于具有天然的垄断性，企业内部控制也有一定的基础，一时的失控也不会造成企业倒闭。但是，在供电企业中，由于内部失控造成亏损的企业也为数不少，只是由于国家电网公司的单位太多，一经报表汇总，很多问题就会被掩盖掉。



3、制度不全、执行不严、处理不力。供电企业是老国有企业，各种制度也订了不少，但内容完整、相互协调、真正执行到位的却不多。有些制度，往往是为了应付检查、为通过评审而制订的，因此往往造成执行不严、处理不力或无法处理的现象。



4、作为内部控制的核心部门“财会部门”的地位不高、权威性不够。目前在供电企业中普遍存在这样一种现象，即财会部门的主要工作是记账、算账、报账，只发挥了会计核算的功能，与所谓的“账房先生”的作用一样。财会部门最重要的内部控制功能，则发挥不好或发挥不了，更被排除在领导层的决策之外。



5、外部监督乏力。为了加强监督，我国己形成了包括政府（财政、审计、税务、工商、物价等）监督和社会（中介机构和社会舆论等）监督在内的外部监督体系，然而其监督效果却不尽人意。究其原因主要是：一是没有真正形成有法可依、执法必严、违法必究的大环境；二是法规不全，法规建设远没有达到市场经济的要求；三是各种监督功能交叉，标准不一，横向信息缺乏有效的沟通，未能形成监督合力；四是各种监督没有按照法规要求的目标进行；五是不规范的执业环境和不正当的竞争；六是监督检查人员的素质参差不齐。



四、供电企业内部控制的总体思路和对策



按照现代企业理论，在公司制度下，所有权和经营权相互分离。对所有者来说，其最关心的是投入资本的安全性和收益性，即实现资本保值增值的目标。实现这一目标必须要靠有效的内部控制来作保证。对经营者而言，也必须通过有效的内部控制，才能建立一种科学合理的激励和约束机制，从而调动经营者管理好企业的积极性。



财政部发布的一系列《内部会计控制规范》，对企业建立健全内部控制系统是一个很好的指导范本。供电企业理应借此机会，按照财政部的要求，进一步加强内部控制建设，建立一套比较完善的内部控制系统，以保证供电企业能持续、健康、稳定、协调发展，充分发挥电力先行官的作用。



（一）建立完善的内部控制系统，领导重视是前提



对内部控制而言，一个积极的、主动参与的领导层是相当重要的。为使领导层重视并积极参与，可从以下几方面着手：



1、提高领导层的综合素质。领导者，特别是主要领导者的综合素质在供电企业经营管理中起关键性作用，素质不同，对企业发展所产生的影响也完全不同；同理，领导者的综合素质水平对企业内部控制建设也将产生重大影响。



2、将内部控制系统的建设列入领导者的政绩考核内容。领导者的政绩不是空的，必须从工作实际中体现出来，作为一个电力企业的领导，不重视或不懂内部控制，无疑是不称职的，要把这一方面的要求列入领导者的政绩考核内容，实行一票否决制。



3、供电企业内部控制方面出问题，首先必须追究领导者的责任。纵观供电企业近几年不断发生各种案件，有的还是重复发生的同类案件，如“小金库”等，都与没有很好追究相关领导责任有关，从而影响了内部控制系统的建设和有效实施。



（二）营造良好的控制环境和全员参与的企业文化氛围。控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素。内部控制系统的执行者是包括领导在内的全体员工，每一个员工既是控制的主体、又是控制的客体。所以，员工的道德水准和价值观念是企业内部控制环境的重要因素。



1、领导者应有良好的品行和内部控制理念。领导者是内部控制制度的制订和执行者，首先必须以身作则、身体力行。制度、流程一经制订，就必须严格执行，不能因为是领导就可以不受制度和流程的约束。



2、应尽快实行公司制改革，完善法人治理结构，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为基本特征的现代企业制度。目前，供电企业尚未进行公司制改革，所有权和经营权尚未真正分离，有些供电企业的党委书记和总经理（或供电局长）仍由一人兼任，极不利于内部控制环境的形成。



3、营造良好的供电企业文化。企业文化是随现代工业文明的发展而发展，具有本企业特征的基本信念、价值观念、道德规范、规章制度、生活方式、人文环境以及与此相适应的思维方式和行为方式的总和。企业文化是一种无形力量，影响企业员工的思维方式和行为方式，良好的企业文化有助于企业内部控制作用的充分发挥。



4、建立有利于内部控制的组织结构和权责分工体系。组织结构建设的好坏，将直接影响供电企业的经营成果和控制效果。良好的组织必须以执行企业预算或计划为使命，并具有清晰的职位层次顺序、流畅的意见沟通渠道、有效的协调与合作体系。有了良好的组织结构，还必须进行合理的、符合内部控制要求的权责分工。合理的权责分工，将减少企业内部控制中的扯皮现象，增强各级员工参与内部控制的积极性、主动性。



5、建立有效的信息系统。信息系统的好坏，直接影响企业内部控制的效率和效果。一般而言，企业的信息系统包括企业财务会计信息系统、管理信息系统和生产管理信息系统。如浙江省电力公司已运用的以国际上最先进软件SAP-R3为主体的覆盖全省供电企业范围的信息系统，就为实现良好的内部控制环境创造了条件。



6、制订有效的人力资源和员工激励政策。企业人力资源和员工激励政策直接影响企业中每一个人的工作业绩和表现，良好的人力资源和员工激励政策，对提高供电企业员工的素质、更好地贯彻执行企业内部控制有很大的帮助。



（三）制度建设和程序（流程）设计是必要条件



企业内部控制系统的建设不仅是企业内部的事情，它具有广泛的社会性。宏观监督企业合规合法经营是政府宏观管理的重要职能，我国的《会计法》、财政部发布的一系列《内部会计控制规范》，已对企业内部控制制度建设的相关内容做出了规定；国务院经贸委《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范》对法人治理结构，成本核算和管理、资金管理等内部控制的有关内容提出了规范性的要求。企业在内部控制制度设计过程中，应以国家统一的内部控制规范为指导，结合供电企业经营特点建立内部控制框架，并制订具体的控制程序、实施细则和相关措施。



（四）提高财会部门的权威性，充分发挥内部会计控制在企业内部控制中的核心作用



作为国家独资控股的供电企业，更应该提高会计在企业内部控制中的核心地位。从经济学角度看，企业经营活动的最终目的是为了获取最大的效益，企业所有主要的经营活动都可以用货币（即钱）来衡量。企业的产、供、销等各环节的活动都可以用会计语言予以记录，也就是说，企业经营中的各环节均可以通过会计加以控制。所以，内部控制系统的建设一般都是围绕会计控制这一核心展开和实施的，任何忽视或者弱化会计控制功能的行为都是十分危险的。在供电企业中设置总会计师，这将有助于会计控制功能的充分有效发挥，提高会计控制的权威性。因为总会计师是企业的领导之一，参与企业的决策过程，可以使会计控制作用提前发挥。



（五）需建立完整的检查、监督保证体系



就制度而言，就是对人的行为或经济业务处理过程中相互联系、相互制约的一种管理制度，是对人的行为或经济业务处理过程中实施控制的方法、程序和手续的总称。制度的执行就意味着人的行为或经济业务的处理受到了约束，如果对制度的执行情况不进行定期检查监督，对违反制度的现象不进行严肃处理，那么制度的作用就会大打折扣，久而久之就会形同虚设。所以，除了外部监督、检查体系（工商、税务、审计、物价等）外，供电企业内部控制系统中必须有检查、监督程序加以保证，充分发挥内部审计、监察、纪律检查委员会、工会、职代会等部门的监督检查作用，从而保证企业内部控制系统的正常运转。



五、需要注意的几个问题



1、财政部发布的《内部会计控制规范》中确定了六条原则：一是合法性原则；二是有效性原则；三是全面性原则；四是不相容职务相分离原则；五是成本效益原则；六是适时性原则。供电企业,在具体建立内部控制系统过程中，由于各企业的规模、管理基础、人员素质、以及领导层水平等不尽相同，因此还应该贯彻“先易后难、先简后繁”的原则，想一步登天，一夜之间把所有事情做好是不现实的。



2、财政部发布的《内部会计控制规范》中提及的内部控制方法是从会计角度提出的，作为完整的内部控制系统，还应包括内部审计控制方法和其他业务或技术的控制方法等。



3、在内部控制系统建设过程中，要注重可操作性和实用性。首先在制订制度或实施细则时要注意做到既严密合理，又简单明了，便于贯彻落实；其次配合制度建设，制订相应的符合标准的流程图，使员工看过流程图以后，知道这件事应怎么做、有几个环节、需注意点什么、时间和质量要求等；第三在完成上述工作的基础上，对一些需要审批的、或者要作为依据保存的事项，应尽量统一印制（或者在企业内部局域网上统一样式）适合实际操作的表格，如内部各种预算和计划审批单、经济合同会签单、质量保证金支付通知单等，以达到规范化控制的要求，同时也可以减少不必要的培训工作量。







参考文献：



1、财政部财会（2001）41号《内部会计控制规范--基本规范（试行）》和《内部会计控制规范货币资金（试行）》 中华人民共和国财政部 2001年6月；



2、财政部财会（2002）21号《内部会计控制规范--采购与付款（试行）》和《内部会计控制规范--销售与收入（试行）》 中华人民共和国财政部 2002年12月；



3、现代企业内控制度：概念界定与设计思路 《亚新科集团内控管理程序修正》课题组 会计研究，2001年第11期；



4、《内部会计控制规范》：新形势下加强单位内部会计监督的里程碑 财政部会计司刘玉廷 会计研究，2001年第 9 期；



5、关于强化我国企业内部控制的研究 东北财经大学会计学院谷祺、樊子君 财务与会计，2002年第十期。