一、引言

高校预算控制是指高校通过科学、合理地编制预算,严格执行预算,有效地分析预算差异,实施公正的预算考核来控制高校的经济活动,反映高校的管理成绩,保证管理政策落实和目标实现的一种内部会计控制方法。预算控制是一个系统,由预算编制、预算执行、预算考核等环节组成。高校预算控制包括事前控制、事中控制和事后控制,它涵盖了高校财务管理的全过程。如何有效地对预算进行控制、充分发挥预算管理的重要作用、进一步提高资金使用的科学性和效益性、实现高校有限资源的优化配置、保障高校各项工作的正常运行,具有十分重要的意义。

二、高校预算控制过程中存在的主要问题

近年来,高校预算管理改革取得了一些成效,但目前高校预算控制在管理机构与制度、编制内容与方法、预算执行与考核等方面仍存在诸多薄弱环节和现实问题,现分析如下:

(一)预算管理机构不健全

在现行管理体制下,高校预算的编制实际上主要由财务部门和有关部门的个别人员参与,学校的教学、科研及其他管理部门没有积极主动地参与其中,全员参与预算管理的理念并未在高校中树立起来。学校重大项目的决策基本取决于校领导,大多没有提交职工代表大会讨论,也没有纪委、审计部门的监督,预算编制的程序没有实质性改变。高校预算管理机构不健全使得预算管理职责不明确、权力不制衡、分工不明晰、管理不到位,从而难以实现有效控制。

(二)预算编制内容不完整

目前高校预算还缺乏完整性,不能涵盖学校的全部财务收支内容,不能全面反映学校整体财务收支情况和学校总体规模。尚未纳入高校预算管理的资金主要有:1.银行贷款。近年来伴随高等教育事业的发展高校资金来源多渠道化,大量的银行贷款成为保障高校各项事业快速发展的重要资金组成部分。但这部分巨大的资金却不能为高校预算涵盖,导致高校预算缺乏完整性。2.科研经费。近年来高校科研经费逐年攀高,已成为高校经济活动的重要资金来源之一。但是在实际工作中,大部分高校在预算编制时并没有将科研经费收支情况纳入学校预算,导致高校的会计信息失真。3.基本建设资金。按现行高校财务会计制度,基本建设财务和事业财务往往分开建账、单独核算管理,这样高校巨大的基本建设资金也不在学校的预算中体现,加重了高校预算的不完整性。4.校办产业资金。高校校办产业体制、产权复杂多样,公司经营收支情况难以在学校预算中体现。预算编制内容的不完整,使得高校的资金收支缺乏统一的筹划和控制,不利于高校综合利用各项资金,不利于提高高校办学资金的综合使用效益。

(三)预算编制方法不科学

高校目前基本在沿用 “基数 增长”的增量预算编制方法,该方法简便、易操作,但存在随意性,既不科学规范,也不符合公平、效率原则,没能真正做到以收定支,不利于调动各部门增收节支的积极性,加剧了资金供求矛盾,导致有限教育资源的浪费。另外,由于会计制度改革明显滞后财政制度改革,出现了高校对外编报的预算与校内实际实施的预算存在“两张皮” 不一致现象,使得预算在编制之初就具有“不可执行性”。

(四)预算执行约束力不强

目前,大多数高校的财务预算在执行过程中均不同程度存在严肃性、约束力不强的现象,主要表现在:1.预算审批下达执行的时间滞后。高校部门预算通常在当年的3、4月份经人大会议审议通过后批复下达,学校具体执行的校内预算甚至到当年的4、5 月份才下达,而这时有很多经济业务已经发生,预算管理无法做到事前、事中控制,失去了预算控制的意义。2.预算项目随意调整、追加现象严重。在实际工作中,部分高校使用预算经费时擅自扩大开支范围、提高开支标准、混淆开支渠道,造成预算变更频繁,预算执行刚性不强,缺乏应有的严肃性。3.预留的机动经费使用时缺乏约束力。高校在编制预算时,一般编制预留一定不可预见经费预算。但在实际执行中,这部分资金难以控制其使用方向,往往成了常规公用经费超支的补充。预算执行存在随意性,一定程度削弱了预算的约束力。

(五)预算绩效评价体系不完善

预算绩效评价工作是预算管理的重要环节,强调的是责任和绩效。目前各高校在预算执行中缺乏有效的绩效评价体系,也没有相应配套的奖惩措施,高校资金的使用效益缺乏应有的考核、监督和评价。在执行中没有将部门经费与工作目标捆绑,没有与工作绩效挂钩。部门负责人经济责任不明确,事权和财权未能做到真正的统一。由于节约没有奖励,超支没有控制和惩罚,造成各部门争夺资金,加剧了资金短缺的矛盾,影响了资金使用效益,不利于学校事业的发展。

三、加强高校预算控制的对策

针对上述问题,高校亟需建立一个符合目前国内高等教育发展实际情况的预算控制管理体系。笔者认为,应从以下几个方面加以完善,进一步提升高校的财务管理水平。
(一)建立健全预算管理组织机构

任何一个管理系统的有效运行,都必须有一套逻辑科学、合理规范、结构严谨的组织制度体系作保障,高校预算控制管理也不例外。为了保证预算实现有效控制,高校首先应建立各级预算管理的组织机构,健全从预测、决策到执行、监督、考核,按各级责任层次划分的责任制,做到权责明确,管理到位。主要包括以下几个方面:1.建立由行政一把手领导,教学副校长、财务副校长、财务处长及审计处长组成的、具有权威性的财务预算管理委员会,负责学校预算的总体平衡、宏观协调、审批、控制、监督和考核。2.学校教职工代表大会和纪委、审计处对学校民主理财和预算公开透明实行监督。学校教职工代表大会审议学校预算、决算草案,提出质询和修改意见,供学校预算管理委员会参考。纪委、审计处对学校预算管理和执行部门的预算违法、违规行为,向学校领导提出报告,并进行调查处理。3.学校财务部门是学校预算管理的执行部门,负责编制学校的预算、决算草案;负责学校预算执行中的控制、调整;定期向上级主管部门和学校预算管理委员会报告预算执行情况和决算情况。各经费主管部门负责编制本部门的经费需求预算、决算,组织和监督本部门预算执行,按规定向学校财务部门提交预算安排和决算情况。高校预算管理组织机构预算控制流程图见图1。


(二)推行全面及全过程预算控制

根据部门预算的要求,高校预算要囊括学校全部财务收支,真正做到一个部门一本预算。高校对凡涉及到资金的筹集、使用、耗费、收回、分配等财务活动,应全部纳入预算管理,并按照项目编制,制定财务预算标准,实施财务预算控制,使高校各项经济活动均受控于预算管理体系之中。高校财务部门要改变预算管理仅注重分配的观念,将目标方式下的预算转变为过程管理,强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理,突出预算的事前控制作用,建立以预算为核心的内部控制制度,统一筹划和控制高校的有限财力,促进教育事业健康的发展。

(三)改革预算编制方法

进入21世纪,旧的预算编制方法已不适用于高校发展。预算编制应改变长期延用的“基数 增长”方法,由重投入式预算转变为重产出式预算。引入以成本效益分析为基础的零基预算和绩效预算。零基预算不同于传统的增量预算编制方法,它对于任何一笔预算支出,都不是以现有费用水平为基础,而是一切以零为起点,从根本上考虑费用支出的必要性及其数额的多少。这样能使所编制的预算更切合当前的实际情况,从而使预算充分发挥其控制实际支出的作用。绩效预算是一种结果导向型预算,产出是高校内部预算投入的标准。高校内部各部门或学院在上报本部门预算的同时,还必须报送结合学校同阶段发展规划所制定的本部门工作目标;学校下达部门绩效预算的同时,还应下达部门该阶段工作目标,作为该部门本阶段该预算金额投入应有的产出。对高校各部门而言,投入不仅仅是预算期内学校资金的现金投入,还应包括各部门占用的学校房屋、设备及实验室的折旧损耗费,当然也还应包括占用的人力资源等。大力推进高校绩效预算管理,将绩效目标、经费使用、绩效考核相统一,实现资金效益最大化。

(四)强化预算执行监控力度

预算编制后,若不进行严格监控,那么预算就形同虚设,完全失去了意义。这就要求高校制定相应的预算规章制度,加强对预算执行过程的管理和控制,定期、不定期检查和分析预算执行情况,包括收入预算的执行和支出预算的执行,尽早发现差异,找出原因,加以控制。高校可建立预算执行情况定期分析报告制度,由财务部门定期向校内各学院和部门提供预算执行情况表,及时掌握各部门预算执行动态,并监督各部门加强预算执行管理;各部门都是预算责任中心,要树立成本意识,定期向财务部门反馈预算执行分析报告,对项目执行进度和绩效情况作出书面说明,使成本控制与事业任务完成进度同步。此外,各学校应严格执行高校财务制度的相关规定,避免预算的随意追加、调整。高校预算一经批复后,就应当成为一项必须严格执行的财务制度,不得随意追加或调整。经常性支出项目一般不应调整;对于确需追加或调整的,应当按照严格、规范的预算调整审批程序,方可调整。只有这样,预算的严肃性、权威性才能真正树立起来。

(五)完善预算绩效考核制度

预算绩效考核是预算执行结果评估的重要环节,是对高校预算执行过程、完成结果以及产生的效益进行全面的考核评价。建立合理的预算绩效考核制度,确保预算的严肃性,是提高预算管理的控制和约束力的可靠保证。高校要逐步建立一套完整的预算绩效考核制度,明确考核的内容和指标、考核的标准和方法。绩效指标的设定应遵循短期效益与长期效益相结合、定量和定性相结合的原则。通过合理的分析与比较,找出产生差异的原因,计算各因素指标的变动对预算完成的影响程度,系统地对高校预算执行情况和财务状况进行全面、综合的评价,并对预算执行程度、资金使用效益、效率进行专题分析。另外,高校应根据实际情况,制定切实可行的预算考核奖惩机制,结合对各部门预算执行情况的考核,制定相应的配套奖惩措施,对积极增收节支、预算执行情况良好、资金效益高的部门要表扬,并采取适当措施给予奖励。对浪费资金、预算超支、预算执行情况不好、资金使用效益低下的部门要批评,并适当扣减其部门经费,情节严重的,还要追究相关负责人的经济责任。这样可以维护预算的严肃性和有效性,充分调动学校内部各方面预算管理的积极性,使财务预算管理工作进入科学化、制度化、规范化的轨道。
四、结束语

高校预算管理的改革和创新是一个渐进的动态过程,受制于整个教育体制的改革进程和高校内部管理体系的变革进程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第五十八条中明确指出:“建立科学化精细化预算管理机制,科学编制预算,提高预算执行效率;加强经费使用监督,强化重大建设项目和经费使用全过程的审计,确保经费使用规范、安全、有效;建立经费使用绩效评价制度,加强重大项目经费使用考评”。高校应顺应国家财政改革的要求,不断加强自身的管理,更新预算管理观念,细化预算管理,科学编制预算、严格执行预算、规范调整预算、加强预算监督与控制、完善预算执行分析与考核制度,逐步形成一整套科学完善的预算管理控制体系,不断提高资金使用效益,提升财务管理水平,促进高校各项事业快速健康的发展。

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