一、财政科技预算方案的评价现状

近年来,随着服务型政府理念不断深入人心,公众对于政府运用公共财政资金的方式、方法、效益、效果等方面越来越关注。绩效评价与监督作为获取上述信息的重要手段,其推行已是迫在眉睫。

完整的财政支出绩效评价与监督过程包括对预算方案的审定、预算的执行与预算执行完成后对效益的评价,即“事前”、“事中”、“事后”三个阶段。当前的财政绩效评价与监督工作,基本上属于一种“事后”检查的模式,即项目完成之后,才检查其实施效果是否达到了预定的目标。而在“事前”阶段,即预算编制与审核阶段,财政部门的监管并不到位。事实上,对“事前”阶段的监管是十分必要的。它有利于在源头上防范财政资金支出风险,保障财政资金得到安全、规范、高效的使用。在这一阶段,主要是对预算方案进行评审。财政投资评审工作始于1999年。2006年11月,财政部印发了《财政投资评审工作“十一五”时期发展纲要》(财投审[2006]8号)。“纲要”回顾了全国开展财政投资评审工作以来的情况,指出财政投资评审工作中还有许多不完善之处,其中之一就是评审工作总体上还没有成为预算管理的必备环节。同时,预算方案的评审侧重于基建类项目,而对于科技预算方案的评审,全国都没有开展。导致该项工作滞后的一个重要原因就是缺少科学合理的评价指标体系。本文将运用层次分析法,构建科技预算方案评价指标体系,以解决财政科技资金绩效评价与监督中的这一瓶颈问题。

二、评价指标体系的构建原则

绩效评价与监督是一个学术界广泛关注的问题。关于绩效评价中指标选取的原则,学者们从不同的角度进行了阐述。尽管各方的意见仍存在一定的分歧,但一些最根本的原则是得到广泛认可的。本文的研究也将遵循这些原则来制定评价指标体系。

(一)分类评价的原则

科技活动具有不同的形式、内容和目的,呈现出多样性。如果以同一套指标体系来进行评价,容易产生失真并导致不当的激励效应。因此应该根据其特点选用不同的指标体系来进行评价。

(二)全面性与重要性相结合的原则

指标体系应当覆盖被评价对象的所有主要方面,即对绩效影响足够大的因素都应被选取,同时要保证所选取的指标能够反映出被评价对象某一方面的主要信息,而不是次要信息,即将那些对绩效影响足够小的指标排除。要在权重上对各指标予以科学的赋值,体现它们的相对重要性,保证指标体系合理均衡。这就要求以系统论的观点看待被评价的对象,将其视为一个系统,认真辨析系统所包含的因素以及它们之间的关系,用定性定量相结合的方法正确反映其整体面貌。

(三)非重复性原则

非重复性原则是指选取的指标之间所反映的信息内容应当尽量相互独立,不要重复,以免造成指标的冗余。然而,一些指标虽然反映的是不同方面的内容,但它们之间仍具有一定的相关性。这种情况无法完全避免。对于这类指标,应该适当降低其权重,使得被若干指标重复反映的内容不被过分夸大。

(四)目标导向性原则

科技活动产生的结果和影响十分广泛。有一些成果是政府所希望得到的,同时也会产生一些不符合政府要求的后果。组织绩效评价活动,就是要设法规范科技活动,使之走到政府预定的轨道上来,实现政府的发展目标。因此,应该选取那些能充分体现政府战略决策意图的指标,并将它们置于重要的地位。鼓励在这些指标上取得优异成绩的科技活动,对在这些指标上表现不佳的科技活动予以一定的惩戒,从而引导科技活动向正确的方向开展。

(五)可得性原则

作为一个要在实践中被采用的评价体系,其指标所涉及的数据应当是可以获取的,否则就没有实用价值。数据的可得性包括技术可得性和经济可得性两个方面。若某一数据具有技术可得性,是指按当前技术发展的条件能够采集到该数据;若某一数据具有经济可得性,是指该数据的采集在当前技术发展的条件下是可行的,且采集成本足够低。在选取评价指标时,必须同时考虑到这两种可得性是否都具备。一般来说,最好选取那些已经积累了较多数据资料的指标,或是那些虽然目前没有相关数据记录,但采集成本较低,可以在短期内完成资料准备工作的指标。

(六)可比性原则

指标的作用是衡量被评价对象某一方面的“优”或“劣”的程度。如果某个指标在不同国家、地区或不同的制度安排下其实质含义差异较大,就意味着它作为度量工具来说不能稳定地对被评价对象的某方面性质进行衡量。这样得到的评价结果难以在不同地区之间进行横向比较或在不同时期之间进行纵向比较,也就无法准确反映出被评价对象的客观定位。因此,指标的选取应当符合可比性原则的要求。

三、科技预算方案评价指标体系的构建

在当前,对部门预算方案构建评价指标体系并对其进行整体评价是一项基本上处于空白状态的工作,非常缺乏可以借鉴的资料。因此,在针对项目的评价指标体系的基础上,经咨询多位财政学专家,构建了如表1所示的部门预算方案评价指标体系。
根据科技部门的职能,针对绩效指标进一步细化后的指标体系如表2所示。

由于本指标体系的结构形式属于明显的层次型,故可以运用层次分析法(AHP)作为各指标的权重确定方法。按照AHP法,请专家对指标的重要性进行两两比较,根据比较而得的结果可求出指标体系中三级指标层对于二级指标层的权重,以及二级指标层对一级指标层的权重。以上过程可以使用Yaahp软件来进行处理,得到的最终结果显示在表1和表2中。

因为在评价中需要对科技预算方案的多个方面进行判断,此过程涉及大量具有模糊性的专家知识,难以用定量指标来衡量,故在指标选取上以定性指标为主。而当专家给出判断之后,为了判定最终评价结果,又必须对定性指标进行量化。在研究中采用专家打分法。选取评估专家若干人,设定指标评估等级为五级,确立备选集从低到高对应评估等级向量V={1,2,3,4,5}。其指标评分标准如表3所示。

各专家对不同指标的打分组成以下矩阵:

四、评价实例——以某省级科技预算方案为例

在研究中共邀请了5位专家对2006年某省级科技预算方案进行了打分。这5位专家中,有两名认为自己对所调查内容的熟悉程度为“较高”,有3名认为自己对所调查内容的熟悉程度为“一般”。由此可得σ=(0.2987,0.2987,0.1342,0.1342,0.1342)。又由表1和表2可知指标权重向量w=(0.1551,0.2314,0.1040,0.1551,

0.0327,0.0138,0.0286,0.0518,0.1153,0.0218,0.0348,0.0555)。各专家对各指标的打分结果如表4所示。σ和w两个向量中各分量的排列顺序与表4中的顺序是一致的。

由以上各项指标的得分,可以得出一系列具有管理涵义的结论。

第一,基本指标类中的各项指标得分明显高于绩效指标类中各项指标得分,说明科技预算方案对于绩效观念的体现还很不充分,需要在今后的工作中加以特别关注。

第二,合规性、技术可行性和真实性的等级均为“较高”,说明科技预算方案的编制相当规范,符合当前对预算编制的要求。

第三,“目标一致性”方面得分偏低,等级为“中”,说明科技预算方案在体现党委、政府的战略决策意图方面尚存在不足。若更进一步分析,则问题可能出在软科学研究不够深入,对如何以科技工作支持政府战略目标的实现了解得不够透彻,进而影响了科技工作中“项目指南发布”、“项目评审”等环节的工作质量。

第四,绩效指标类中的8个三级指标得分均比较低,等级评定全部为“中”。其中“预计科研成果数”和“预计科研成果获奖数”两个指标得分相对较高,说明科技预算方案所导致的直接效应比较明显。也就是说,预算执行之后,不难在短期内产生一批以论文、研究报告、发明等方式呈现的成果。但“预计科研成果应用转化率”、“预计财政投入乘数”和“预计创收能力”3个指标都较低,说明科技预算方案所导致的正面间接效应不明显,不能起到较强的带动作用。这3个指标与科研体制的关系十分紧密。科研体制改革是科技部门工作的重要内容。这些指标偏低说明科技部门需要继续完善科研体制。

第五,在反映可持续影响方面的3个指标中,“预计科研的先进性”和“预计科研队伍建设情况”两个指标的得分相对较高,但绝对值仍然偏低。这也说明科技部门需要改善“项目指南发布”和“项目评审”环节的工作。“预计科研的衍生成果数”这一指标得分较低,说明以后应较多关注应用研究,对基础研究投入不足,影响了区域科技发展的潜力。因此在预算的支出结构方面还需要进一步优化。●

【参考文献】

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