一、行政成本理论研究的历史沿革
（一）国外行政成本研究状况
西方学者对行政成本的研究由来已久。早在1776年，西方经济学的开山鼻祖亚当·斯密在《国富论》中提出政府支出方面要厉行节约和量入为出。“廉价政府”是马克思在《法兰西内战》中提出的一个核心主张。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中提到，维持经费最少的政府及官员才是最为理想的。[1]
到了近代，行政学成为了一门独立的研究学科。1887年，行政管理学之父威尔逊在《行政学研究》中提到，行政管理学的研究旨在发现如何使政府以最少的成本为代价、以最高的效率来完成政府的本职工作。[2]20世纪60年代，公共选择学派代表人物布坎南在《自由、市场和国家》中提出政府行为扩张论。[3]19世纪德国经济学家阿道夫·瓦格纳提出“瓦格纳”法则。
20世纪80年代初，“新公共管理运动”的改革兴起。[4]在新公共管理运动浪潮的推动下，西方各主要国家纷纷根据本国的实际情况，分别制定了各自的“重塑政府”“再造公共部门”方案等，[5]目的是要使政府机构的设置和运转符合经济发展的要求，降低行政成本，提高行政效率。
国外理论对研究我国的行政成本问题具有一定的借鉴意义，但在思考我国行政成本问题时，必须立足于我国国情及所处的特定发展阶段，找出符合我国特点的应对措施。
（二）国内行政成本研究的发展
毛寿龙是我国最早提出行政成本及其控制的学者。他在《当代中国政府功能保障分析》中首次将成本这个经济学概念融合进政治行政学领域。他认为政府功能保障就是在保证政府功能与社会相匹配、正常发挥作用的前提下，通过对政府管理过程的优化，降低其内部运行成本。
此后，我国在行政成本研究方面的学者谭桔华、周镇宏、何翔舟、焦建国、卓越等都从不同的角度对行政成本问题进行了探索性的研究，并取得了初步的成果，为今后的研究提供了有益的铺垫，同时对我国的行政成本问题在实践中的改善，也具有重大的指导作用。但是，它还存在一些明显的不足，如对行政成本的概念没有一个准确的表述，定义比较模糊，界定不清；对影响行政成本的因素缺乏定量、定性分析；对行政成本缺乏实证研究等。
（三）我国行政成本的政策演变
朱镕基总理曾在九届全国人大《政府工作报告》中就明确提出了“降低行政成本”的目标。2002年11月，党的十六大报告把 “降低行政成本”作为深化行政管理体制改革的核心要求之一提出来，这是在党的历史性文件中首次正式提出“降低行政成本”的思想。2004年3月国务院颁布实施的《全面推进依法行政实施纲要》，将提高“行政管理效能，降低管理成本”作为全面推进依法行政，建设法治政府的一项重要内容。2004年9月党的十六届四中全会通过的《加强党的执政能力建设的决定》，又从提高执政党的执政能力高度，再一次提出政府行政成本问题，把政府行政成本问题与党的执政能力紧密联系在一起。2006年3月中共中央制定的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，将“深化政府机构改革，降低行政成本”作为“深化体制改革”的重要内容提出。2007年10月在党的十七大报告中再次提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府，降低行政成本”。由此可见我国党和政府对行政成本问题的高度重视，成本观念开始步入政府执政理念，对政府管理及其改革提出了客观要求。
二、行政成本研究的理论基础
行政的概念有狭义和广义两种。狭义的行政是指政府对内部事务的管理；广义的行政不仅包括对政府自身的管理，也包括对整个社会公共事务的管理。在学术界，行政成本的概念尚无定论，相关研究也尚未形成理论框架。
（一）行政成本的概念
对于行政成本的概念，我国学者众说纷纭。焦建国认为，行政成本是政府向社会提供公共服务的过程中所必须要消耗的行政资源；[6]卓越认为，行政成本就是政府部门为整个社会提供公务服务、产品过程中的各种资源总和。我国《行政管理学简明辞典》将行政管理支出界定为“国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出（含国家机关经费和人民团体活动补助费）和外交支出”。
综上所述，笔者认为：政府行政成本就是指行政主体在行使行政权力、履行行政职能过程中所耗费的经济、政治、社会资源，以及由其所引发出的现今和将来一段时间的间接性损失。
首先，行政成本的消耗主体是一切靠政府财政拨款的工作部门及其工作人员。
其次，行政主体是行政成本的制造者。行政主体可以说是一种行政系统，是法律授予权利，由履行行政职能的组织构成。
第三，行政成本既包括对现阶段资源的直接消耗，还包括行使行政权力引起的未来一段时间的耗费。对于行政成本的计算需要涉及各个时期及各个方面、同一时期不同方面和不同时期不同方面。
所以，我们通常所说的行政成本主要是指直接的行政成本。正视并研究行政成本，有利于提高政府主体在行政管理过程中的经济理性，从而达到控制行政成本，提高行政效率的根本目的。
（二）行政成本的特征及分类
行政成本具有以下基本特征：（1）非盈利性；（2）补偿的不对等性；（3）无等价交换原则；（4）非完全自主性。
按照行政成本的属性不同，可分为制度内成本和制度外成本、可变行政成本和不变行政成本、有效行政成本和无效行政成本、显性行政成本和隐性行政成本；从行政管理的主客体来说，可分为决策成本、执行成本、领导成本等；从行政环境来说，分为时间成本、资金成本、心理成本等。
三、我国行政成本研究的基本原则与发展方向
（一）行政成本研究中需把握的原则
对于我国行政体制改革的研究已经历20多年，国内相关学者的探索也逐步深入，领域不断拓展，取得了丰硕的成果。在我国今后的研究探索中，需要把握以下原则：
1.以“扬弃”的态度建立中国特色行政成本理论
西方的行政成本理论研究，是在其长期的资本主义经济体制、意识形态中产生并发展的，所以只能适用于西方的行政实践活动。我国在行政成本理论的探索过程中，不仅要以“扬弃”的态度学习和借鉴西方理论，还要将西方理论与科学发展观和辩证唯物主义观点相结合，取长补短，建立和完善有中国特色的理论体系和方法论。
2.善于理论创新
解放思想，实事求是，挖掘行政成本的新观点、新理论。重点研究我国当前国情下行政成本面临的新情况、新问题，将理论与实践相结合，在实践中检验和发展理论。
3.采用多学科、多角度的研究方法
从多学科的角度研究行政成本问题，将行政学与经济学、统计学、会计学、审计学等学科相结合，以建立和完善有中国特色的行政成本理论，从而指导我国管理体制改革的实践。
4.正确理解行政成本
我们在研究行政成本的时候，必须全面看待行政成本，将其与公共产品供给相结合。全面、辩证、发展地看待行政成本，以提高行政效率为基本目的，适度控制行政成本。
（二）今后行政成本研究的主要内容和发展方向
在我国经济体制改革不断推进的新时期，行政成本的理论探索和研究必须继续坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，以政府工作为中心，以推动政府职能转变为重心，以提高行政效率为核心。既要不断学习和追踪国外相关理论的最新动态，又要重视国内的基本国情和实践发展，深入研究行政成本理论在新时期的新动态、新方向。推动行政成本理论研究方法的创新，努力实现行政成本理论研究的本土化、前沿化。