一、政府财务报告导向概述
　　（一）财务报告需求导向内涵 倡导以需求导向来指导政府财务报告的改革，就是要使政府财务报告系统定位于使用者的需求，在不断分析政府财务报告使用者需求的情况下，改进现有政府财务报告体系，完善政府财务报告的编制。政府会计和政府财务报告的目标是满足政府财务报告使用者的信息需求。因而，建立良好政府财务报告制度，必定要分析政府财务信息使用者的需求，以需求为导向来推进政府财务报告改革。
　　（二）现行政府财务报告导向 我国政府部门目前执行的是1998
　　年颁布的预算会计制度体系，作为现行预算会计产物的政府财务报告是以政府为导向而编制的，即提供的预算信息是为政府更好的运作和行使职能服务的。以政府为导向的财务报告主要满足的是国家对政府各项财政资金收支的监管，提供的是预算信息，这与基于政府会计体系产生的会计信息有所区别。其所提供的信息不够全面，如不能对预算资金的运行成本和业绩进行衡量，不能反映政府的债务状况、内部控制情况等，不能很好地满足需求者的信息需求。
　　（三）需求导向与政府财务报告目标的关系 有了正确的导向，就有了正确的前进方向。沿着正确的方向往前，就是目的地。财务报告目标就如同目的地一样，只有在正确的导向下，才能最终实现目标。政府财务报告的目标是满足信息需求，如国际会计师联合会（IFAC）制定的《第11号报告――政府财务报告》中指出“财务报告的一致目标是信息应该符合使用者的需要”，“财务报告的目标是提供对大多数使用者制定经济决策有用的单位财务状况、业绩和财务状况变动的信息”。因此，我国应从使用者的需求出发，从“报告信息的使用者”，“信息需求内容”以及“财务报告可提供的信息”三方面入手来考虑，不断完善和构建政府财务报告体系，以实现财务报告的目标。
　　二、现行政府财务报告制度评价
　　（一）需求主体界定偏窄 政府财务报告信息的需求主体可以分为内部需求主体和外部需求主体。内部需求主体包括各级人大及常委、政府及各部门、审计机关，外部需求主体包括投资者、债权人、其他政府、国际组织、公众和评级机构。长期以来，基于政府导向的政府财务报告主要向各级预算单位提供为内部管理服务和国家监督的信息，外部信息需求者的信息需求并没有受到重视。外部需求者需要通过政府财务信息对是否取信于政府，是否购买政府债券，以及对未来宏观经济的预期作出判断。同时，作为独立的外部监督者存在，外部需求者的信息需求更应受到重视。但是外部需求者获取信息的渠道远远少于内部管理部门以及决策部门，通过查阅账目来获取政府财务信息这种方式在中国现有政治制度下，几乎是不可能的。这样，政府财务报告成为外部信息使用者了解政府财务状况的唯一渠道。因此，在建立政府财务报告制度中，应该把外部信息需求者纳入需求主体的范围。
　　（二）报告内容不完全满足需求 一是政府债务的披露不全面。内部信息需求者希望了解政府负债信息，防范政府风险。而外部信息需求者基于债务信息对投资和取信于政府的程度作出决策。（1）披露不全面。由于我国采用现金收付制为基础，已发生未支付的直接隐性负债和以前年度作为或有负债而在本期变为实际负债的部分，都不能予以确认和报告。（2）未区分流动性。不按流动性的大小区分为流动负债和长期负债地全部通过“借入款”核算，并列示于资产负债表中。这不利于偿债资金的安排，不利于对偿债能力作出正确判断，直接影响到资产负债表中政府负债信息的决策有用性。二是对资产披露不充分。（1）固定资产的披露。一方面，仅进行备案而不对固定资产进行完整地确认和计量，使得在新购买了固定资产后形成“监管真空”。另一方面，不计提折旧使得成本中并不能包含折旧费用，政府提供公共产品和服务的成本耗费不准确。另外，对发生盘亏固定资产的情况，也只是简单地借记“固定基金”，贷记“固定资产”，并不确认损失，在财务报告中更不能反映出损失。这不利于真实地反映财政资金的使用效果。（2）国有股权的披露。现行的总预算会计对政府向国有企业的投资直接计为当期的财政支出，没有专门的科目对国有股权来确认和报告。虽然国有资产的管理属于国资委的权利和义务，但国有资本金的保值增值情况广泛受到人大代表和公众的关注，外部需求者需要获取国有股权的信息。（3）出让土地情况的披露。近年来，房价成为了公众和政府关注的焦点。在我国，土地由国家拥有，土地出让金又占了房地产成本中的很大一部分。因此，内外部需求者都对政府可出让和已转让的土地的信息关注，而目前的政府会计中并没有反映这部分政府资产的状况。（4）社保基金运营的披露。经济危机后，我国更加重视保民生，社会保险的支出比例也日益增长。客观上要求对公众上缴的社会保险的运用情况进行反映，而目前社会保险基金的会计核算是按照独立于预算会计制度之外的《社会保险基金会计制度》执行的，预算会计报表只记录当年财政基金支出，而不能反映社会保险基金的整体运行状况。
　　（三）完全意义上的政府财务报告体系尚待建立 当前，类似于美国完全意义上的政府财务报告体系在中国还没有建立，这归根到底是由于我国还没有建立政府会计制度，现有的财务报告是以预算会计为基础而产生的。每年三月份由财政部门提交给全国人民代表大会和各级人大审议的预算草案和上年度“政府财政收支决算总表”、《财政年鉴》都不能提供完整的政府财务状况的图像。并且只由上级单位对本级和下级单位会计报表进行简单加总而产生的报表，并不能称为合并政府财务报表。
　　（四）缺乏对外披露制度 由于我国体制结构等方面原因，外部使用者没有专门获取所需财务信息的渠道，这与美国一类的发达国家形成鲜明对比。满足外部需求主体的需要已经成为当前发达国家财务报告最主要的目标。例如，美国在宪法中规定：“必须根据法律确定的拨款授权才能提取国库资金，有关全部公款收支的正规报表和账目应当经常公布……”不仅如此，州的宪法或法令也对公布财务报告进行了规定。把政府财务报告对外公布，能满足外部信息需求者的需求，更能加强公众对政府行政的监督。
　　三、需求导向下政府财务报告制度构建
　　（一）重新定位需求主体 我国现行相关法律把信息需求主体定位于财政部门、本级政府和上级单位及内部管理者决策者，外部需求者受到忽略。作为纳税人的公众随着文化水平的提高和自身意识的增长，对政府应用财政收入情况的了解更加迫切。而代表广大人民行使监督权的最高权力机构――人大没有被明确列为政府财务报告信息的使用者，每年的决算报告对很多没有专业财会知识的代表们而言如同天书，人民权力的行使受到了限制。经济全球化的今天，政府的债权人、投资人日益广泛，国际机构，捐赠人等都对政府财务信息提出了新的要求。随着政府职能的转变，对绩效评价信息的需求胜过单纯的预算信息。面对我国目前需求主体的增加和具体需求内容的不断变化，重新定位政府财务报告需求主体成为必要。
　　（二）逐步引入权责发生制会计基础，建立政府会计体系 我国现行预算会计制度体系下形成的报告信息不够完整，不仅对政府资产负债的报告还不够全面，而且对土地、基础设施、自然和文化遗产等缺乏披露。这一缺陷与我国目前还没有建立政府会计有着密切关系。预算会计提供的是收支信息，而政府会计是基于权责发生制建立的，能提供更真实反映政府财务状况的会计信息。只有建立完善的政府会计，才有可能同时从形式和内容上来改进我国现行政府财务报告。而建立政府会计，必须引入权责发生制作为基础。采用收付实现制进行确认和报告，可能造成资产的低估，政府负债规模被低估，负债风险被隐藏，资本性、成本性支出相混，成本核算不实，最终会误导信息需求主体做出错误判断和决策失误。目前，众多发达国家都引入了权责发生制。而从我国实际情况和可行性角度，推行全面的权责发生制是有困难的，政府会计改革不能急于求成，而应该采用循序渐进式。
　　（三）建立配套的审计鉴证制度并对外披露政府财务报告 鉴于财务报告提供者与使用者的立场往往不一致，需要考虑政府财务报告的质量问题。对政府财务报告的审计不仅是对财务报表可信度进行评价，对报表质量和政府工作绩效好坏的衡量，最终也是对信息需求主体负责。美国《1994年政府管理改革法案》颁布后，一直由政府责任总署（2004年以前为美国会计总署）对联邦政府财务报告实行强制审计，出具相应的审计报告并公布。审计报告公开披露，会产生很大的社会影响，也鞭策着政府更好的进行财务管理工作。此外，即使编制了完善的财务报告后，不对外公布，也不能从最大范围上使信息需求者获得相关信息。美国的政府财务报告更侧重于满足外部信息需求者的需要，并将其看做是衡量财务报告有用性的一个重要标准。因而，公布政府财务报告成为必然。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，使政府信息公开以法律的形式被固定下来。这充分说明政府已经开始重视公众的信息需求权，信息将成为联系政府与人民之间的重要桥梁。