编者按：近日发生的牙防组事件突显民间非营利组织财务管理状况的混乱，引起各方关注。本版今日对此问题进行探讨。

　　近日，牙防组栽了，撤了。牙防组作为民间非营利组织，所暴露出的财务管理问题值得关注。

　　根据卫生部规划财务司审计处的《关于全国牙防组财务收支情况的审计报告》，牙防组通过违规认证获取了利益，金额至少218.5万元。该报告还表明，牙防组和全国牙病防治基金会在财务上关系密切，牙防组违规借用牙防基金会的账户，进行了诸多违规操作，如从1997年到2006年间累计收入2769.76万元，除了认证收入外，还通过牙防基金会收入赞助费2068.61万元、会议收入359.76万元等。牙防组成员，特别是领导层大量从牙防组获得个人收益的情况，也在报告中得到披露。在牙防组被撤销时，该组织的违规贷款坏账、财物去向不明等问题仍无法解决。

　　财务管理之乱相

　　牙防组属于民间非营利组织，所显现的问题在全国具有代表性。

　　我国民间非营利组织财务管理的混乱状况目前表现为以下几个方面：

　　治理结构不完整，内部制约机制不完善导致不少民办非营利组织“一把手”一手遮天，为所欲为，毫无制约。有的民办非营利组织内部制约机制形同虚设；有的民办非营利组织干脆就是“夫妻店”或“家族铺”。

　　民间非营利组织还普遍存在财会人员素质低下的情况。很多负责人根本不知道民间非营利组织主要负责人的会计责任；有些财会人员甚至不知道该执行哪个会计制度；还有的财会人员根本没有接受过任何专业培训；更有甚者就没有会计，收入揣进老板腰包，支出向老板要钱。如此素质低下的财会人员建立和管理的账簿可想而知，有的组织只有几本明细账，没有总账；有的组织只有流水账，没有分类账；有的组织干脆就没有账。

　　没有规范的账簿，收入和支出管理必然混乱。主要表现为收款不使用财政监制的“行政事业性收费票据”，而是使用市场上购买的收据收款，或者就像牙防组那样借用牙防基金会的票据收款，以逃避管理；有不少“官办”民间非营利组织还使用财政监制的“收款收据”，以逃避财政部门对其预算外资金的留成和管理，以至于使付款企业的费用因票据不合法而不能在税前扣除；还有些组织收了款就不给任何收据。而费用的支出流向更是极不规范，如牙防组在1997到2006年间，共支出27695．32万元。其中，工资福利支出558．5万元、公务支出834．42万元、会议支出297．31万元。在公务支出和会议支出中，包含了大量的各项劳务费用，且大量发放补贴、劳务、奖金、过节补助费用，有时在事业支出列支，有时从专项经费列支，且标准不统一，名目繁多，支出随意。

　　许多民间非营利组织的成本混乱。最具典型意义的是很多“民办学校”、“校中校”在计算教学成本时，将学校购建教室、校舍的资产成本一次性地计作教学成本。之所以要人为膨胀教学成本，是为了报送物价部门，好让物价部门根据“补偿成本、略有赢余”的原则确定学费收取标准。遗憾的是，这种膨胀成本在很多情况下居然能够通过物价局的审查。这就是为什么“非营利”的教育能够演变成“暴利”行业的重要原因。

　　另外，民间非营利组织的偷税现象严重。一是不按税法要求办理纳税登记与申报；二是账面上不计少计收入、乱计成本费用，偷逃税营业税、城建税、企业所得税等；三是个人（包括出资人和员工）净收入不按税法规定交纳个人所得税。

　　如何管好钱袋子

　　首先，在税务法规层面，将不久前修正的公立、私立学校的税收优惠模式，推广到所有民间非营利组织，即所有的民间非营利组织均需在开办后30日内办理纳税登记，并将其所有收入支出纳入税收监管之下；税收优惠政策不再以单纯组织性质认定，而是以收入、支出项目性质确认税收优惠政策。这也正是国外的经验所在。在美国的慈善机构，也是享有免税的。但美国国税局为防止不法之徒借慈善机构逃税与洗钱，还需要监管慈善机构的资金流向。

　　其次，根据思路统一、体系完整、结构严密的法规体系，严格厘清官办和民办、公益和私益、营利和非营利的界限。将各种官办的“灰色收入地带”根据其性质分别归位，不要让这种“不官不民”、“亦官亦民”的“四不象”招摇过市、搜刮民财、与民争利、中饱私囊。凡具有行政职能的划归行政单位系列；凡国家出资的公益非营利机构（如官办协会等）划归事业单位系列；凡国家出资的营利组织、或者民间出资的私益组织划归企业系列；只有真正由民间出资的、且受到严格监管的非营利组织（如民办协会、民办学校、民办医院、民管基金会等）才能划归民间非营利组织系列。这样做还有一个好处，那就是能为新《企业所得税法》实施后放开公益性捐赠扣除限制打下科学坚实的基础。

　　再次，加强对民间非营利组织的监管。从源头做起，严格审批民间非营利组织的设立过程。根据设立民间非营利组织法定条件，对从业人员、场地、投入资金等严格把关。年检也要切实地“检”。对民间非营利组织的年检来说，特别要注意检验其非营利性。因此，财务管理的检查应该比工商年检更重要。而现实的情况是恰恰相反。同时，夯实物价部门的监管基础。所谓的非营利，实质是收入与成本费用的关系。因此，物价部门的监管显得格外重要。应由真正的社会中介专业机构核实民间非营利组织的业务成本，上报物价部门，并接受物价部门的监督管理。对弄虚作假者给予重罚，从而保证成本的准确性。在算准成本的基础上，根据“略有赢余”的原则审批民间非营利组织的收费标准，并切实检查落实。逐步改变目前社会上几乎所有的“监管物价”都比“市场物价”更高的奇怪现象。

　　税务部门的监管尚需充实。加强税务登记管理，改变目前民间非营利组织登记率偏低的现状。加强税收征管，改变目前民间非营利组织的大面积漏征现象。加强税务稽查，严格按照《税收征管法》打击偷税行为。

　　财政部门监管也需加强，如加强对民间非营利组织的监督检查。一是对从业财会人员专业资格的检查；二是对财务部门日常会计核算和财务管理的监督检查；三是对单位负责人执行会计法情况的检查。并根据《会计法》赋予财政部门的职责权限，对会计工作的先进单位和个人给予奖励，对违法违规的单位和个人给予处罚。与此同时，财政部门应积极开展对民间非营利组织出资人和管理人培训，以《会计法》、《财务会计报告条例》、《民间非营利组织会计制度》、会计工作基础规范和内部制约制度为内容，加强民间非营利组织财会人员培训，提高财会人员的根本素质。



　　□相关制度 　　

　　2004年8月，财政部、民政部联合发布的《民间非营利组织会计制度》明确，民间非营利组织应具备以下特征：（1）该组织不以营利为宗旨和目的；（2）资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；（3）资源提供者不享有该组织的所有权。 　　

　　《民间非营利组织会计制度》相关内容摘登

　　第三条会计核算应当以民间非营利组织的交易或者事项为对象，记录和反映该组织本身的各项业务活动。

　　第四条会计核算应当以民间非营利组织的持续经营为前提。

　　第五条会计核算应当划分会计期间，分期结算账目和编制财务会计报告。

　　第八条民间非营利组织在会计核算时，应当遵循以下基本原则：

　　（一）会计核算应当以实际发生的交易或者事项为依据，如实反映民间非营利组织的财务状况、业务活动情况和现金流量等信息。

　　（二）会计核算所提供的信息应当能够满足会计信息使用者（如捐赠人、会员、监管者）等的需要。

　　（三）会计核算应当按照交易或者事项的实质进行，而不应当仅仅按照它们的法律形式作为其依据据。

　　（四）会计政策前后各期应当保持一致，不得随意变更。如有必要变更，应当在会计报表附注中披露变更的内容和理由、变更的累积影响数，以及累积影响数不能合理确定的理由等。

　　（五）会计核算应当按照规定的会计处理方法进行，会计信息应当口径一致、相互可比。

　　（六）会计核算应当及时进行，不得提前或延后。

　　（七）会计核算和编制的财务会计报告应当清晰明了，便于理解和使用。

　　（八）在会计核算中，所发生的费用应当与其相关的收入相配比，同一会计期间内的各项收入和与其相关的费用，应当在该会计期间内确认。

　　（九）资产在取得时应当按照实际成本计量，但本制度有特别规定的，按照特别规定的计量基础进行计量。其后，资产账面价值的调整，应当按照本制度的规定执行。除法律、行政法规和国家统一的会计制度另有规定的外，民间非营利组织一律不得自行调整资产账面价值。

　　（十）会计核算应当遵循谨慎性原则。

　　（十一）会计核算应当合理划分应当计入当期费用的支出和应当予以资本化的支出。

　　（十二）会计核算应当遵循重要性原则的要求，对资产、负债、净资产、收入、费用等有较大影响，并进而影响财务会计报告使用者据以作出合理判断的重要会计事项，必须按照规定的会计方法和程序进行处理，并在财务会计报告中予以充分披露；对于非重要的会计事项，在不影响会计信息真实性和不致于误导会计信息使用者作出正确判断的前提下，可适当简化处理。

　　第十二条民间非营利组织填制会计凭证、登记会计账簿、管理会计档案等要求，按照《中华人民共和国会计法》、《会计基础工作规范》和《会计档案管理办法》等的规定执行。

　　第十三条民间非营利组织应当根据国家有关法律、行政法规和内部会计控制规范，结合本单位的业务活动特点，制定相适应的内部会计控制制度，以加强内部会计监督，提高会计信息质量和管理水平。

　　

　　□相关链接　　

　　牙防组事件始末

　　●2005年

　　牙防组内幕曝光

　　●2006年3月

　　上海律师状告全国牙防组违法认证，牙防组回应，承认其认证不具法定权威性

　　●2006年11月

　　认监委卫生部叫停牙防组口腔保健认证

　　●2007年4月30日

　　卫生部决定撤销牙防组

　　●2007年5月10日

　　卫生部称正在调查牙防组经济问题

　　●2007年5月22日

　　媒体披露财务审计报告