摘要：随着城市化进程的加快，土地储备制度的建立和不断完善，存量土地盘活和新增建设用地集约化经营，进而带动出让金总额的不断增加。土地市场的不断完善，经营性用地广泛采用拍卖、招标方式出让，出让净收益率仍将进一步提高。

我国城市土地属国家所有，土地资产收益特别是土地出让金（以下简称出让金）构成国有资产的重点，成为各级政府财政收入的要组成部分，政府将土地收益投入城市基础设施建设和城乡土地整理开发，从而使土地资产的巨大价值得以体现，土地市场的建设和土地出让金的管理，在城市建设和社会经济发展中发挥重要的作用。就市本级而言，撤地设市到2002年底，通过加强出让金管理，为政府筹集近十亿元的建设资金，主要用于城建、防洪和土地开发等方面，有力地支持地方经济建设和社会各项事业的发展。如何加强土地出让金收支管理，降低土地开发成本，提高资金使用效率，提高信息服务质量等是政府及相关部门值得探讨的一个课题。
一、土地出让金管理的现状和发展趋势。
我市从上世纪九十年代初开始逐步实行土地有偿使用制度，至今已有十多的历史，市本级（原丽水市城区）土地市场发育和土地出让金收支管理，经历了土地划拨为主、粗放经营、土地资金松散管理过渡到土地有偿使用、府垄断一级市场、出让金政府宏观调控、财政统一管理的发展过程。
撤地设市前的相当长一段时期里，政府及其职能部门对出让金收支管理职责不太清晰，管理权限也较分散，政府宏观调控能力受到限制，土地资金效益没有行到有效发挥，撤地设市后，市本级加强了制度建设，先后出台了《出让金收支管理办法》等一系列规章制度，明确各部门职责。二是加强收支计划管理，规范资金分配办法和拨付程序；三是加快资金周转，提高资金使用效率，对出让金缴拨进行改革，作了有益的尝试；四是强化基础核算和监督检查，严格成本审核；五是开展调查研究，加快信息反馈，为领导决策提供依据。通过改革、完善和加强管理，增强了政府调控能力，有效遏制不良现象，改变了过去管理混乱的局面，增加了地方财力并使有限资金发挥了最大效益。可以说，土地有偿使用制度建立和完善的历史，也就是土地出让金收支管理从摸索阶段走向规范化管理的历史。据统计，从1993年到2002年十年间，毛出让金年收入从946万元增加到57913万元，增长了60倍，净出让金从184万增加到40200万元，增长了218倍，土地出让净金收益率从1993年的19.5%增长到2002年69.41%，年均递增14.2%，特别是撤地设市后，随着市本级监管的不断加强，出让金收支规模不断扩大，发展势头迅猛，2001年净收入首次突破亿元大关，达2.1亿元，2002年产生的净收入比2001年翻了一番，创历史新高，收益率也大幅提高，从2000年的49.9%增长到2002年的69.4%，增长近20个百分点。
随着城市化进程的加快，城市规划区不断扩大，土地储备制度的建立和不断完善，存量土地盘活和新增建设用地集约化经营，纳入有偿使用的土地总量将大幅增加，进而带动出让金总额的不断增加。土地市场的不断完善，经营性用地广泛采用拍卖、招标方式出让，出让净收益率仍将进一步提高。
二、存在的几个问题
（一）征地成本的增加，导致政府收益率的降低
造成征地成本增加的因素主要有：
1、土地收储与供地之间的矛盾，导致融资成本增加。市本级土地收储范围不断扩大，涉及到城区所有的用地类型和商贸、工业等各个领域。经收储而出让的土地占供应土地的主体，因此，土地收储和供应，将主导土地一级市场的供求关系。目前储备土地累计库存已达5700多亩，而供应却大大滞后，以2002—2003年国土局住宅用地供应计划执行情况为例，2002年计划供地700亩，实际供地282亩，仅完成年度计划40%， 2003年住宅用地供应计划570亩，上半年未实现供地。这样，大量的土地收购进来，必须要在短期内进行巨额的投融资，支付收储资金，而储备资金几乎全部依赖贷款，据市土地储备中心提供的统计资料，从2001年至2003年7月底，已累计向农行等4家银行贷款8.4亿，累计贷款利息3230万元，但土地供应缓慢，从而延长了贷款占用时间，增加了利息成本。
2、收购的各类型土地界限混淆直接导致收购成本的增加。根据土地储备有关规定，对存量土地的收购或收回，是通过对各类型土地连同地上附着物经评估后，对原土地使用人进行补偿的，土地类型指原有规划已批准的土地使用类型，但往往原使用权人在受让后改变土地用途，非法转让等，从而使用地现状与原批准用途不一致，容易混淆地类界限，而收购补偿以各种原因各种理由按现有用途类型标准进行补偿，人为造成收购、拆迁补偿费用的大幅增加，据统计，以工业用地改变为商住用地为例，后者的土地补偿标准高于前者的十倍，这一成本的增加因素是很明显的。
3、土地行政执法难，导致征地成本的增加。征地补偿是对被征用土地使用权连同地上附着物的价值进行补偿的，土地使用现状直接影响征地补偿费用的多少。一方面由于市区存在大量的土地的历史遗留问题，迫切需要解决。另一方面原批准的土地用途被用地单位或个人人为改变，以及非法转让，私下交易，违规操作，导致在征地过程中政策处理问题复杂化，处理这些老大难问题势必增加征地费用。部分被征地的的单位、行政村及村民思想观念陈旧，受局部利益趋使，成为征地工作中的种种障碍，更有甚者，一些单位和个人在违规占用土地，临时搭建，而且对土地监察部门查处案件采取不合作态度，从而不仅使行政执法费用增加，也使清除土地的开发成本直接增大。被征用土地上违章案件或历史遗留问题的处理进展顺利与否，也直接影响征地的时间长短，间接影响征地成本。
（二）多种因素影响土地资金周转速度和使用效率
影响土地资金周转和使用效率的因素主要有：
1、土地出让金收缴进度缓慢，欠款较多。出让金收缴是出让金循环周转的起点，对结算、分配使用影响很大。土地出让合同的规定，受让人一般在合同签订后1—2月内将出让金缴入财政专户，国土部门同时将出让宗地清理交付使用。从以往的情况来看，往往是一方面土地未交付，一方面受让人拖欠出让金，造成双方违约，或土地已交付，受让人单方拖欠不交，也有出让金已交而土地未交付的情况。最终造成政府信誉受损，财政资金被受让人拖欠占用，如市区某房地产公司2002年底受让的一宗土地出让金为1.72亿，由于该宗土地上拆迁问题未落实，到2003年8月仍欠缴出让金1.32亿元。据不完全统计，超过半数的受让人有拖欠出让金行为，超过5000万元的大项目欠缴情况更普遍、更严重，不仅欠款大而且占用时间长。
2、现行的出让金结算方法周期较长。从理论上讲，土地出让金收入与征地成本及净收益是配比的，即一宗土地出让金收入减除征地成本后得到净收益。一直以来，我们对土地出让金清算都是根据这一原理进行的，一方面从毛出让金中分解征地成本拨回国土部门，然后将得出的净收益按用途分配给各单位使用。而这些都是在出让金全部缴清且宗地成本完全支付或确定的前提下进行的，因此受到受让人欠缴出让金和国土部门征地成本列支情况影响很大，资金在专户停留的时间较长。
3、银行结算环节存在资金滞留现象。出让金及其相关联的征地款项构成了专户代理银行的重要存款来源，土地资金收入的缴存与拨付，每笔收支业务涉及的金额都非常大，往往是几百万、几千万甚至上亿元，很大程度上影响到经办银行的营运状况和经营业绩，银行可能从局部利益出发，无意或人为地押款，延缓支付，也在一定程度上影响资金的周转速度。
4、财政专户资金未能得到充分利用。财政专户收取的出让金（征地款），一是支付国土部门征地成本和划转税费，二是划转净收益分配给各使用单位，在出让金收支进度报送制度健全之前，很多用款单位不能及时了解其在专户中有多少可用资金，财政部门则是被动的拨付，不知国土及其他用款单位何时需拨款，资金供求关系是脱节的。当前，国土征地贷款利息在收储土地成本中列支，对土地收储部门切身利益影响不大。因此，对财政专户中拨回收储成本不够重视，另外，作为征地补偿费的筹资渠道，相比之下，采用贷款支付方式比财政专户拨回成本的方式所筹集的资金量更大，限制性更小，速度更快，因而过多依赖贷款，造成一方面贷款额度骤增，一方面财政专户资金相对闲置。
（三）出让金收支管理信息反馈相对滞后，不能很好满足领导宏观决策的需要
影响出让金收支信息质量的因素有：
1、对出让金收入预测重视不够，且测算缺乏较科学的手段。对出让金管理，财政与国土部门两者侧重点不同，国土部门对出让金的管理其定位是“代征”，认为出让金收支计划、分配使用等，主要是财政部门的事，对出让金的收入的规模、净收益率等重要指标预测停留在简单、粗略估计的水平上。例如国土局对2003年度的收入预测数只是一个大致的估计总额，没有结构分析和因素分析，因此实际执行数与预测相差很大，影响资金信息的准确性。财政部门制订出让金年度收入计划一般是以国土部门年度土地供应计划为基础的，预测收入往往在上年第四季度，而此时国土部门下年度土地利用计划尚未正式下达，更多的是根据经验判断和业务人员的技术性推算，准确性不高。一直以来，无论国土还是财政部门都没有一套测算出让金的完整科学的测算方法。
2、不确定因素对出让金收支信息影响很大。出让金收支管理过程中不确定因素很多，如土地供应计划执行情况变动，土地交易市场价格波动，已出让土地政策处理问题对出让金缴库进度的影响，国家宏观政策和政府微观决策对土地出让规模影响等，如果对上述一些不确定因素没有作充分考虑，对出让金收支所作的预测、分析和评价都可能失真。
3、缺乏对历史资料的积累和提炼。撤地设市后，随着市区（原丽水市）两级政府机构的变动，对有关出让金管理的历史资料搜集较困难，加上原来资料档案管理不规范，查阅不是很方便，其基础数据调查取证都需要财政与国土部门反复核对，多方查找，完成一项专题调研往往需要占用很长时间，费时费力。极大影响了信息反映时效性。另外，财政专户在日常管理中侧重于收支核算和资金的缴拨，缺乏对管理中资金信息的定量分析和提炼，没有深入挖掘有用信息，及时掌握第一手资料，从而影响了信息反馈的灵敏度。
4、信息传递制度尚未完全建立起来。出让金管理活动过程中存在大量的信息，要获取这些信息并及时反映出来被充分利用，需要畅通渠道和完善的联系制度，我们虽为加强信息反映作了一些有益的尝试，但还不够完善，信息传递的载体或媒介还不多，与国土部门的信息链尚未完整地建立起来，在一些环节上还存在脱节现象，没有真正做到信息共享。银行与专户的数据传递不够迅速，财政专户记帐有时不够及时和准确，也一定程度上影响信息的质量。
（四）、土地出让金监管的范围、程度有待进一步扩大和深入
1、对土地出让业务以外的补交出让金缺乏有效管理。根据有关规定必须补交土地出让金（土地差价）的情形有：原划拨土地改变用途用于经营性用地的；出让土地改变用地条件的；有偿使用土地改变容积率的；土地使用权转让等。随着土地二、三级市场的发展，补交出让金将逐步增多。这项资金金额是比较大的。据国土交易中心一项预测资料表明，仅市区银苑小区、灯塔工业区原工业用地改变用途需补交的出让金就达12800多万元（截止7月底，已累计收缴700多万元）。目前财政专户对补交出让金尚缺乏有效监控，另外，对各类情况补交的出让金如何分配使用，市政府的出让金分配办法未予明确。
2、财政部门对土地出让金管理相关业务未能有效介入。相对国土部门而言，财政部门对土地出让金管理侧重于财政专户的会计核算和资金收支管理，但从长远来看，出让金财政财务管理势必要延伸到其他一些业务范围，如土地价格、出让方式确认、成本列支的监督检查等，这些方面直接影响政府收益和资金使用效率。
就目前本市的实际情况看，地价和出让方式基本上由国土部门确定，财政、物价等相关部门并未真正介入，目前也仅仅是达到“了解”这一层面。对于成本审核是事后监督，是基于成本列支范围和凭证合法性的审查，没有进入实质性监管。
三、对策与建议
针对以上存在的四个方面的问题，提出相应的应对措施如下：
(一)为有效降低征地成本，提高收益率，应做好以下几个方面工作：
1、解决土地收储规模与供地需求的矛盾。一方面要按土地总体规划和土地利用计划，适当收储土地，不能盲目求快求大，应稳步推进，对土地储备条件成熟的要及时收储，对尚未达到收储要求的要暂缓收储，尽量降低库存储备土地滞压量。另一方面要严格执行土地供应计划，加大政策处理力度，加快已储备土地的拆迁安置和场地清理，及时交付土地，缩短成本占用时间，加速资本周转。
2、廓清土地类型界限，严格按照原批准的土地规划用途进行补偿，不同类型土地实行不同补偿标准，严防混淆套用，严格执行土地使用权价格及建筑物等地上附着物补偿的评估程序，降低清理费用，拆迁残值回收应及时冲减开发成本。
　　3、加强宣传工作，建议政府及有关部门重视乡镇、办事处、村等基层组织建设，作好村民思想工作，减少征地阻力，加大土地行政执法力度，对历史问题要加快妥善处理，对违法占地乱搭乱建的行为要坚决严肃处理，对非法占地的损失费用不予补偿。
(二)加快资金周转，提高资金使用效率
1、加快出让金收缴进度，大力组织催收清欠。一方面国土部门要加强已出让土地上政策处理力度，严格履行土地出让合同，尽量避免行政违约，提高土地行政的信誉，减少清欠阻力；二是财政国土两部门应共同协作，相互配合，健全制度，完善制裁措施，对较大的出让项目建立跟踪随访制度，及时掌握和分析欠缴原因，对欠款金额巨大且无正当理由的要列作重点清欠对象，情节严重的建议提请司法部门配合执行。对受让人违约欠缴的要及时通知整改，防止土地出让金被受让人拖欠占用，可加收滞纳金的不要随意豁免。
　　2、改革出让金结算方法，缩短财政专户资金滞留时间，在传统的出让金结算方法基础上，不断探索新思路，采用新方法，大力推行预核预拨的结算办法，即在国土部门出让登记报送制度和成本预测制度基础上，结合专户收入进度，对应付国土部门的征地成本进行预先核实，部分拨付，对预计的净收益，及时划转并按规定用途分配给使用单位，以保证征地资金的及时支付和各单位建设资金及时到位，加快资金周转，把有限资金用在刀刃上。
　　3、强化部门之间的沟通和协作，充分利用间隙资金。健全和完善出让金收支进度的通报制度，建设、水利、开发区等用款单位应主动与财政部门建立联系，相互沟通，及时了解财政专户资金的相关信息。土地储备机构应充分利用财政专户可用资金，多渠道筹集征地成本，合理确定贷款与财政拨款的比例，减轻融资压力，降低利息成本，从而有效提高专户资金使用效益。
　　4、专户代理银行要加快结算速度，处理好经营业绩与完善服务的关系，缩短财政资金拨付的中间环节，减少因人为因素而延长资金滞留时间，确保财政拨款及时到位。
(三)加快信息反馈，为领导决策作好参谋
1、高度重视年度土地出让金收入预测和计划的制订，把收入计划管理作为一项重要工作来抓，减少随意性和盲目性。财政、国土部门要加强沟通，相互协调，优势互补，对出让金收入水平和发展趋势要进行结构分析和因素分析，在此基础上建立一套较为科学、可靠的出让金收入的测算方法，确保信息准确性。
　　2、及时了解和掌握不确定因素，对计划适时进行修正和调整，及时跟踪土地交易市场动态，掌握土地各级市场的供求关系，通过报纸、电视等多种媒介了解掌握土地市场价格波动，从中捕捉土地资金管理方面发展变化的脉络，确保信息真实可靠性。
　　3、建立健全土地出让相关档案，深入开展调查研究，重视相关资料的搜集、积累和整理，从中发掘带有规律性的信息，增强对信息敏感性。
　　4、建立健全部门联系制度。如土地出让登记报送制度，出让土地成本预测制度，国土与财政专户的对帐制度等等；采用报表报送、电子图文传递、通讯联络、召开专题会议等多种手段，建立全方位、多媒体的快速信息通道，做到信息共享。
(四)拓展土地出让金监管的范围，进一步深化相关业务的管理。
1、做好出让业务土地出让金管理的同时，开展对各种原因补交的出让金情况进行全面调查，掌握基本情况，对补交出让金的收入规模进行预测，确定收缴进度时间表。建议修改或补充出让金净收益分配办法，明确补交出让金用途可以是：扣除土地出让金业务费2%和政府统筹15%，后不分地域和性质，全额用于城市基础设施建设或全额用于土地开发整理。
　　2、成立有财政等相关部门人员参与的土地资金审查决策机构，以便在土地出让地价确认、出让方式审定、出让金减免以及土地供应计划的编制和管理等方面，发挥多层次决策、监管的作用。
　　3、对土地开发成本列支，应介入事前、事中和事后进行全程监控，充分发挥财务总监、行风监督员的作用，会同财政部门参与收购储备土地、征用农村集体土地的成本补偿活动，进行实地考察，深入到成本列支的实质性管理。




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