摘要：一方面提高税务稽查的法律地位，适应现代化科技日益发展和知识经济时代的需要，选就一批政治强、业务精、作风正的税务稽查工作队伍，已显得尤为迫切和重要。

　随着税收征管改革的不断深化，新的税收征管格局逐步建立和完善，税务稽查工作进入了一个新的发展时期，税务稽查在税收工作中的地位和作用越来越突出。面对新形势，税务稽查工作也暴露出一些与新时期税收工作不相适应的问题和矛盾，现行的税务稽查运行机制不够完善，缺乏严密高效的地税稽查运行机制；稽查人员力量不足，办事效率低；税务稽查执法不力，缺乏刚性，稽查威慑作用不强等。本文就当前税务稽查工作进行一些粗浅分析的基础上，提出新形势下强化税务稽查的探讨性意见。
　　一、税务稽查工作存在的几个问题
　　2000年丽水撤地设市后，市本级地税稽查机构重新组建，全面实行一级稽查工作机制，初步实现从粗放型到集约型的转变。推行以“选案、检查、审理、执行”四分离的内部监督制约机制，各环节分工明确，相互配合，相互制约，既克服了权力过于集中带来的弊端，又有效地提高了办案质量，有利于打破条块分割，行政区划、利益驱动等不利因素影响。但从目前的实践情况看，税务稽查形势不容乐观，迫切需要解决的问题也很多。
　　（一）稽查人员力量不足，素质参差不齐
　　1、稽查人员力量不足，难以担负日益繁重的稽查任务。就市本级稽查局而言，全局干部26名，占市地税干部人数24%，其中从事专职稽查人员仅有13名，占市地税干部人数12%，而所担负的市本级企业及个体户户数15470户的日常检查、专项检查、专案检查及群众举报案件查处工作任务，并且还要对下级稽查机构工作的指导、协调工作，工作任务繁多，案件查处达不到一定的广度和深度，稽查局成为应付“专项检查”、“举报检查”的“应急队”。使得稽查难以从税收征收管理全盘工作的角度考虑部署工作，税务稽查的职能发挥局限在一个很狭窄的范围内。难以全面履行赋予税务稽查工作职责。目前实际上仅能承担专项检查和专案检查。专项检查也是一个接着一个，时间紧任务重。
　　2、稽查人员政治素质、业务素质与新形势的需要有较大差距。税务稽查工作始终存在查证与反查证，揭露与反揭露的较量，尤其是税务违法案件具有很强的隐蔽性和多样性等特征，这就要求稽查人员不但要具备灵活的查账技术和丰富的办案经验，而且还要有强烈的责任感，才能准、狠、快地打击涉税犯罪行为。但是，从目前地税稽查人员结构看，绝大部分稽查人员没有经过税务稽查专业正规培训，虽然相当一部分的稽查人员对自身业务素质的提高比较重视，但对自身政治素质的培养往往比较放松，造成稽查人员政治素质与业务素质参差不齐，难以适应日益复杂的稽查工作和新形势的需要。
　　（二）税务稽查运行机制不够完善
　　税务稽查运行机制主要体现在四个环节，即税务稽查对象确定、稽查实施、稽查审理和稽查执行。这种运行机制为规范税务稽查，保证税务稽查工作质量，发挥了积极作用，但在实际运作中，还存在一些问题。
　　1、选案盲目。目前许多税务稽查部门的选案主要靠有限的资料进行人工操作，缺乏对稽查对象财务、经营、纳税情况等信息的综合分析，凭主观意志选择稽查对象，使选案工作盲目性和随意性大，显失公正科学。
　　2、许多稽查人员在检查过程中只会就账查账，稽查方法呆板、单一，注重实体稽查，忽视执法程序。而对比较复杂的问题缺乏综合分析能力。有的稽查人员对实体稽查很重视，而忽视了程序的执行，这也是税务机关处理决定在复议和诉讼中经常被撤销和判为败诉的主要原因。
　　3、稽查四环节之间的关系尚未理顺。各环节工作不够连贯，办事拖拉，相互扯皮，稽查工作效率低，案件得不到及时查处，群众多次上访、民愤很大的案件得不到及时查处结案，稽查缺乏力度，威慑作用不强，难以起到打击涉税犯罪分子的作用。
　　4、管理监督不善。虽然法律法规以及制度对税务稽查环节的监督管理也作了严格规定，但在执行过程中被削弱了。目前对稽查环节的监督主要依靠内部工作质量和执法情况的考核，以及上级对下级的抽查，即使发现了一些问题，也是从轻处理或不了了之，很难起到有效的监督管理作用。
　（三）税务稽查缺乏刚性
税务稽查部门从案件的查处到案件的的终结，虽然经过选案、检查、审理、执行四个环节的层层把关，但由于“随意性”、“无序性”和“行政干扰”、“人情网”等情况的存在，使有些案件的查处工作出现了“进场检查严肃认真，中途检查模糊不清，案件定性畸重畸轻”的不良现象。严重影响了税务执法的严肃性和公正性，极大地削弱了稽查的执法刚性。具体表现在以下几个方面。
1、调查取证难。对税务稽查查出来的问题，有些纳税人会引以为戒，及时改正自己的违法违规行为；有些纳税人则“吃一堑，长一智”，以后偷骗税的手段更加隐蔽。例如，有些纳税人一方面用健全的财务制度，规范的会计核算掩人耳目；另一方面采用现金交易进行账外经营活动，这种体外循环的经营活动，给稽查案件的取证增加了很多困难。
2、审理定性难。一是地税稽查人员在取证时往往不考虑纳税人偷税动机，所取证据没有明确是故意偷税，还是过失偷税。二是处理一些涉税案件时担心一旦作出处理或处罚决定会影响征纳双方关系，影响地税机关与地方政府的关系。三是在日常地税稽查中，税务检查人员对有关涉税问题已经查明，但在还没有作出税务稽查处理意见时，纳税人便主动到税务部门补办申报税款，而《税收征管法》对此如何定性无没有明文规定，造成审理时对有关问题难以定性。
3、处理执行难。当前，大量的个体工商户和私营企业，所有者与经营者合二为一，企业经营规模小，基础管理薄弱，接受税务稽查后，趁处理、处罚决定书尚未下达，就远走他乡，执行起来自然有难度；在某些涉税案件中，实施税务稽查时，某些企业，等处理处罚决定书下达后，企业已改制或破产，地税部门又没有及时介入，一旦企业改制完成或破产清算完成，税款就难以追缴入库。
4、移送定罪难。现行《税收征管法》对涉税犯罪行为作了移送司法机关追究刑事责任的规定，但对某些案件而言，执行起来还有一定难度。一是“移送”难。这主要是认定“偷税额与应纳税额10%”中的“应纳税额”认定有难度。二是“移送”后定罪难。目前，税务稽查与司法部门办案的取证角度和要求不同，造成涉税犯罪行为难以及时定罪，甚至不能定罪。例如，税务稽查人员在取证时因受不能搜查住所、不能限制人身自由等的限制，所取证据往往范围偏小或不能完全证明违法犯罪行为，造成移送案件证据不完整、不充分，致使一些涉案人员趁案情未明了之际销毁证据，使税务机关失去补证时机。
二、强化地税稽查工作的设想和建议
（一）提高税务稽查的法律地位
1、从法律上强化税务稽查的执法权限。新《税收征管法》已赋予了税务稽查相当多的税收行政执法权，例如税收检查、调查取证、罚款、加收滞纳金、没收违法所得、停止退税、强行划拨银行存款、限制出境、暂扣证照和停供发票等。但从目前的执法实践上看，还有必要从法律上赋予税务稽查一定的侦察权，从而提高办案效率，降低办案成本，加大打击偷骗税行为的力度。
2、从法律上进一步明确税务稽查机构是惟一的税务稽查执法主体。关于税务稽查机构的法律地位，新《税收征管法》已经予以明确，但是还应当进一步明确税务稽查机构是惟一合法的税务稽查执法主体，这才符合新《税收征管法》第１１条“税务机关负责征收、管理、稽查、行政复议的人员的职责应当明确，并相互分离、相互制约”的立法精神，而且从法律上规范了税务稽查的内涵，有利于实现税务稽查的专业化、规范化，保证税务稽查工作的严肃性。
　　3、从法律角度尽快提升《税务稽查工作规程》的法律效力。目前，国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》，仅仅是税务部门的一个内部规章，不具有法律约束力。那么，如何规范税务稽查行为，如何约束被查对象，如何使有关部门依法配合税务稽查，目前还无法可依。因此，有必要尽快修改完善《税务稽查工作规程》，并使之成为行政法规。
　　（二）完善税务稽查运行机制
　　1、建立健全稽查选案机构和选案制度。通过实行稽查分类管理办法，使选案工作更加规范化、科学化；尽快研究开发切实可行的计算机选案指标和参数的软件；加强国税与地税之间的信息交流，实现信息共享。健全信息采集网络，多层次、多角度、多方位地获取纳税人的经营信息资料，并对获取的信息进行综合分析，提出具体、准确的选案疑点，为稽查工作提供准确的案源和清晰的检查思路成为税务稽查工作的一项首要任务。
　　2、注重税务稽查实施环节在税务稽查工作的核心作用。一是应重视税务稽查的通知。下达税务稽查通知书的目的是告知被查对象做好接受稽查的各项准备工作以及其他有关事项，为提高稽查效率，为案件定性提供有力的证据。二是将稽查中发现的问题及时以书面形式反馈给被查对象，认真核对发现的问题和查补数字以及处理意见的依据，耐心听取被查对象的陈述申辩，避免不必要的争议，为案件审理、定性和税款的入库创造有利条件。三是大力提高稽查实施人员的素质，改进稽查实施办法，提高案件查办质量。要根据选案疑点拟定检查方案，有针对性地开展检查，同时要培养良好的观察能力、分析能力和应变能力，通过一些细微之处寻找案件的突破口，发现重要违法线索，以便查出虚开发票、账外经营等重大违法案件；在发现案件线索后，还要加强取证工作，及时获取证据，不给税务违法者转移或销毁证据的机会，为案件定性提供充足的证据。尽快研究开发出计算机查账软件，掌握微机查账方法，提高稽查工作效率。
　　3、把好案件审理关，确保稽查质量。税务稽查案件定性是否准确，处理是否得当关系到税务稽查案件的质量，要建立与稽查实施环节相适应的操作规程，加强对实施环节的监督。一是发现稽查底稿或各类文书必须记载的事项记录或记录不完整的，应当作为检查程序缺陷而退回补充稽查；二是将审理中发现实施环节存在较严重问题要实行“复查前移”，提前交其他稽查人员进行复查。三是加大处罚力度，强化稽查职能，保证稽查效果。四是对凝难案件实行集体审理制度，经常性地开展案件质量评比。将每个案件办成事实清楚、数据准确、证据充分、程序合法、处理处罚适当的铁案。以提高稽查效率和案件质量。
　　4、加强管理制度建设。稽查四个环节既是分离的，又是相互连接的，建立健全各环节的责任制，严格执行《税收征管法》、《税务稽查工作规程》等法律法规以及计划检查、限时检查、集体会审等一系列制度。明确职责，避免案件在某个环节停留过长时间，或相互推诿的人为因素，以达到提高办事效率，起到从重、从快打击偷税犯罪活动，提高税务稽查执法的社会影响面。
　　（三）充分行使税法赋予的权力，加大稽查执法力度
　　只有全面推进依法行政，加大税务稽查执法力度，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，才能依法查处和严厉打击税务违法犯罪活动。
　　1、要有针对性地集中力量，重点查处一批社会影响比较大的税务违法案件，对涉税犯罪分子该罚的坚决罚，该移送的坚决移送。通过对税务违法犯罪分子的沉重打击，不仅可以起到“敲山震虎”、“杀鸡儆猴“的警示作用，更重要的在于”惩治一个，教育一批，治理一片“的目的，有利于提高公民的税收法制观念和营造一个良好的税收环境，使不法分子失去生存空间。
　　2、加大税务违法案件的曝光度。税务稽查部门对查结的典型案件的新闻曝光从“畏难情绪、心慈手软”向“铁石心肠，铁面无私”转变。通过典型事件新闻媒体的公开曝光，一方面充分体现税务稽查威慑力和国家打击涉税违法行为的决心；另一方面有利于社会各界了解税务稽查，优化协税护税的环境。
3、依法治税与依法治权并重。税务稽查人员在执法过程中，必须执法如山，敢于碰硬，真正履行自己的职责，决不允许滥用职权，执法犯法、徇私枉法，切实解决执法中缺位、错位和越位的问题。真正从思想上筑起拒腐防变的坚固防线，从源头上加大预防和解决腐败问题的力度。对执法中造成失职、渎职和玩忽职守的违法者，不论涉及什么人都要依法严格查处，以儆效尤。
（四）提高稽查干部队伍素质，增强稽查工作动力和活力
　　适应现代化科技日益发展和知识经济时代的需要，选就一批政治强、业务精、作风正的税务稽查工作队伍，已显得尤为迫切和重要。为此，税务机关必须进一步加强稽查队伍建设，调整和优化稽查队伍结构，着力提高稽查队伍干部整体素质。一是加强思想政治教育，扎扎实实抓好理论学习。要用“十六大”思想精神指导稽查部门的党风廉政建设，教育和引导广大干部树立正确的世界观、人生观、荣辱观、道德观，堂堂正正做人，认认真真干事，不断增强政治敏锐性和经受各种考验的能力，为搞好新时期税务稽查工作提供坚强的思想保证和组织保证。二是坚持以人为本，优化稽查队伍结构。真正把政治素质好、开拓创新能力强，业务知识水平高的税务干部选拨到稽查局的领导岗位上来，切实发挥领导班子的先锋模范作用和战斗堡垒作用。在严格标准、公平竞争、确保人员综合素质的前提下，加速引进和合理配备税务稽查人员，充实一批精通会计、法律、外语、计算机开发应用专业的复合型人才到税务稽查第一线，提高稽查队伍的整体素质。三是继续搞好稽查实务和现代科学知识业务培训。大力提倡钻研业务，学技术的精神风尚，运用现代化管理手段武装稽查工作，不断提高稽查人员与犯罪分子作斗争的能力和水平，建设一支来之能战，战则能胜的税务稽查队伍。四是坚持从严治队，强化监督管理。对税务行政执法人员要做到严格要求、严格教育、严格管理、严格监督。对那些有法不依，执法不严的必须依法严肃查处并清理出稽查队伍，决不能让少数“害群之马”败坏整个执法队伍的形象，保证税务稽查队伍的纯洁和高效。


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