摘要：执法责任制重点放在内抓岗位责任制、外抓政务公开上，因此，税务稽查部门应该在执法责任制明确化、执法管理制度化的基础上，着力实现“执法主体合法化、执法职权法定化、执法内容准确化、执法程序规范化、执法形式标准化”的良好局面。

税务稽查是一把护法之剑，剑锋所指，便是各种涉税违法行为。所以如何在社会主义市场经济发展的新形势下，坚持从理论创新、体制创新、机制创新和科技创新入手，积极发挥税务稽查在打击偷、逃、抗、骗税，提高稽查的震慑力，以查促管，以查促征等方面的作用，维护国家税法的严肃性，权威性，创造公平效率的纳税环境。本文结合丽水稽查工作的实际，从分析现状，提高认识，完善稽查监督机制，强化干部队伍建议等方面入手，探索建立和健全符合市场经济规律与国际惯例的税务稽查。
一、分析现状，理清思路，寻找差距。
在新的征管模式中构建的选案、检查、审理、执行四分离既相互联系、相互制约的科学、规范的稽查体系，在保障征管运行、维护税收职能的实现具有不可替代作用。但在实际操作过程中受多方面因素制约，没有发挥其应有效力。
　　1、选案环节上仍需提高针对性。目前选案主要靠有限的资料进行人工选案，缺乏对稽查对象财务、经营、纳税情况等信息的综合分析，凭主观意志选择稽查对象，使选案工作盲目性和随意性大。稽查局对有偷税嫌疑纳税人资料搜集机制没有，缺乏必要的手段，选案首先要会及时发现偷税嫌疑人。
　　2、有待进一步加强检查环节监控性。能否真正查出问题，案件是否查深查透，从而使偷税者得到应有的处理，很大程度上在于稽查人员能否秉公执法、依法检查，稽查人员的业务素质和工作责任心，有些案件出现检查不全、不深、不透。在市场经济条件下，各种偷税活动不可能按照即定的模式进行，也没有完全规律化的方式可用于稽查和侦破。这样检查环节就没有统一的标准可衡量，即是有标准也是表面化的，深层次的是无法衡量。就账查账的老套路无法适应新的形势，缺乏创新稽查方法。
　　３、强化审理环节监督性。能否使检查发现的问题及其处理意见得到依法落实，关键在于审理人员能否做到严格把关，依法审理和过硬业务素质。在审理环节对稽查案件的审理就事论事，停留在检查人员提供材料上，案审目前对案件事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律法规是否适当，检查程序是否合法，资料是否齐全，定性是否准确等方面进行审理，这些案件的表象，没有从案件审理的深度和广度突破，案审纠错和内防不廉的监督机制失效，留于表层的监督和把关。二级案审时间过长，特别是案审委员会会议无法及时召开，使不少案件失去执行的最佳时机，当前偷税现象普通，稽查效率和数量上没有突破，也很难有威慑性，质量与效率是一对矛盾体，只有质量和效率兼顾，效率优先的原则，才能体现出稽查的重中之重。
　　二、统一认识，理顺关系，实现管理新突破。
　　1、名正才能言顺，实现理论创新，对税务稽查概念再认识。根据税务稽查本质属性和当前新征管模式构建立的客观需要及笔者工作经历。对税务稽查定义如下：税务稽查是指税务专业稽查机构，依据法律和法规和相应工作规程，对涉嫌税收违法的纳税人或扣缴义务人所进行的全面的、综合的税务检查和处理活动。（1）税务稽查主体税务专业稽查机构，（2）税务稽查对象是依据举报或科学选案而确定的有涉嫌违法行为的纳税人，扣缴义务人。（3）税务稽查程序必须根据国家税务总局制定的《税务稽查工作规程》，经过选案、实施、审理、执行4个环节。（4）税务稽查目的一般是为打击偷逃税违法犯罪行为，对涉嫌违法的纳税人进行全面彻底的检查，以震慑犯罪，维护税收秩序。
　　2、有位才有为，税务稽查地位再确立。税务稽查在税收征管中具有“重中之重”的地位和作用，特别是随着新征管模式的实施，纳税人自主申报纳税和征、管、查专业格局形成，稽查的这种地位和作用的更加显著。一般性的税收漏洞随着纳税人素质提高和税收征管手段的提高会自动修复，税收征管中的主要矛盾将是如何惩处极少数纳税人故意的、严重的违法犯罪行为。笔者对于稽查在税收征管的地位再确立。（1）税务稽查是整个税收征管的“边防线”。税务稽查作为税收征管体系的重要组成部分，是继征收、管理环节后，为保证征管运行、防止纳税人逃避纳税义务的最后一道防线。（2）税务稽查是维持税收秩序的“杀手锏”，税务稽查是打击违法行为，惩处涉税犯罪的重要手段，在维护税法尊严、营造良好税收环境中可以发挥其他征管手段无法替代的重要作用。（3）税务稽查是增强纳税人法制观念、促进依法纳税和诚实纳税的“警醒剂”。正是因为有了稽查对不法纳税人的惩治，才能对其他纳税人起到警示、震慑作用，才能促进纳税人增强法制观念，自觉、准确、诚实地申报纳税。（4）税务稽查还是防腐堵漏、促进公正执法的“监测器”。稽查通过对纳税人状况的检查可以对税收征管其他环节的行为起到监督作用。可以看出，征管是“坝”，稽查是“网”，这张“网”是否结实、有张力是构建新税收征管模式的关键，是深化征管改革、建立信息化专业化的税收征管体系“守护神”。
　　3、有职才有责，税务稽查的职能再界定。传统观点一般认为，税务稽查的基本职能：追补税收收入职能和以查促管职能，但税务稽查的关键职能是震慑纳税人，使得纳税人不敢肆意偷税，这一职能发挥的不够。当前主要是用惩罚手段震慑纳税人，其实发现问题和发现偷税者比查出偷了多少税罚了多少款重要得多。应结合当前征、管查分工协作的职责要求，税务稽查应具有4个职能：（1）打击职能。开展税务稽查的最主要目的，就是严肃查处各种税收违法犯罪行为，严厉打击偷逃税分子，维护税法尊严，保障正常的税收秩序。（2）震慑职能。通过对税收违法行为的查处打击，可以对那些心存侥幸、有潜在动机的纳税人起到震慑、警示、教育的作用。稽查对纳税人的震慑作用不够，缺乏应有的威慑力量。在一些国家，纳税人一听说税务稽查人员要找上门，往往十分紧张，非常害怕，这说明这些国家的税务稽查有很强震慑力，而在我国，纳税人对待税务稽查人员上门已经习以为常，税收违法行为也仍然比较普通，对于那些屡查屡偷的纳税人，税务稽查并未对他们的税收违法行为很强的震慑作用，还有些典型的案件，曝光遇到阻力，没有进行曝光，削弱了税务稽查的威慑力量。（3）促管职能。通过税务稽查可以发现税收征管中的漏洞和薄弱环节，提出加强和改进征管的措施建议，促进税收征管水平和质量的提高。（4）增收职能。通过税务稽查可以作为堵塞税收漏洞的最后一道防线，把偷逃的税收追补回来，增加税收收入，减少税收流失。
　　三、夯实基础，改善条件，开创稽查工作创新新局面。
　　1、构筑科学、稹密、高效稽查机构为工作创新奠定基础。税法刚性不强，税收征管松懈，税务执法不力，一定程度上给违法犯罪分子以偷税的可乘之机，如果税务稽查这张“网”织得很密，违法犯罪分子的偷税就无从产生。因此，税务稽查部门要从根本上制止和打击偷税违法行为，铲除滋生偷税的土壤和条件，必须建立科学、稹密、高效地税一级稽查机构。真正形成选案部门不查案、查案部门不定案、定案部门不执行、执行部门受监控的稽查制约机制。
　　2、建立严格的执法责任制和执法过错追究制，为稽查工作创新提供制度上的约束。执法责任制重点放在内抓岗位责任制、外抓政务公开上，因此，税务稽查部门应该在执法责任制明确化、执法管理制度化的基础上，着力实现“执法主体合法化、执法职权法定化、执法内容准确化、执法程序规范化、执法形式标准化”的良好局面。
　　 3、加快稽查信息化建设，为稽查工作创新提供技术平台。税务稽查的信息化，就是要在稽查工作中贯彻科技加管理的方针，充分运用信息技术，通过信息采集、信息传输、信息处理加强对稽查各个环节的科学管理，目的是实现稽查工作的科学、规范、高效。目前，加快稽查信息化建设主要做好三个方面工作。一是加快建立规范统一，功能完善的税务稽查信息系统。建议由国家税务总局牵头，结合税收征管软件建设抓紧开发统一的具有良好兼容性和功能齐全的稽查软件。
　　4、塑造“学习型”稽查干部队伍，是稽查工作创新决定的因素。当前稽查人员综合素质参差不齐，与复杂市场经济不适应，与新形势的需要有差距。稽查人员政治素质、业务素质、职业道德有待加强，人是决定因素，打铁要靠自身硬，税务稽查工作始终在查证与反查证、揭露和反揭露、偷税和反偷税的前沿较量。税务违法案件具有很强隐藏性，复杂性、专业性，多样性等特征，尤其要求稽查人员具有灵活查账技巧和丰富的办案经验，还要懂得一些市场经济理论知识，生产经营管理知识和相关法制知识，掌握计算机操作技能和司法办案等技能，要会查案，会办案。目前绝在多数地税稽查人员没有经过税务稽查专业的正规培训，尽快培养一支精通财务、法律、信息处理、情报网络和价值估算等知识队伍，适应稽查智能化要求。加强稽查队伍自身建设，树立地税稽查执法形象，要建立一支高效廉洁、政治可靠、业务精通、作风过硬的稽查队伍迫在眉睫。
　　四、以人为本，采取积极措施，再创稽查工作新的辉煌。
　　1、完善选案机制，在选案准确性有所突破。选案是确定检查对象，找准打击目标。要充分关注征管中所面临的新情况和棘手问题，要注意选案的准确性和客观性，要尽快运用计算机选案。选案的准确性，是四环节首要环节。（1）信息化是选案环节必经之路。尽可能地充分利用计算机资源，通过对计算机内部贮存的纳税人信息和案例信息，进行综合判断，准确筛选；信息化进一步为决策层提高决策能力和判断能力，设立一些参数和必要的预警系统，要遵循信息化建设从操作层向管理层转移，功能从事务型向决策层转移，重点从基层向机关转移的思路，全面“盘活”存量信息为增量信息。（2）稽查的选案参与税源监控全过程。地税信息系统重点税源监控模块，强化数据的批量处理和测算分析功能，充分发挥重点税源监控在税收预测、稽查选案、税政分析等方面的决策支持作用，保证税源监控的准确和到位。（3）确定科学的选案标准。综合科应指定专人搜集、整理和汇总纳税人信息和数据，加强与征管局的联系，为稽查日常稽查提供准确的案源，要坚持“始终突出异常申报户，瞄准多次举报户，盯紧税源重点户，扫清税收冷门户”的选案原则，是依靠日常的工作经验和资料的积累及广泛的社会信息资源，紧扣征管上的热点，难点和盲点问题。（4）税务管理各个环节重视发现案源。在征收、管理环节重视对偷税嫌疑人的发现，加强联系和合作，建立纳税信誉等级制度和纳税评估系统，为选案提供确凿的依据。通过这些的机制，使每一个偷税嫌疑人可能受到潜在的稽查威胁，关健是可能受到惩罚。只有运用各种选案方法特别是运用计算机选出最有可能涉嫌税收违法的纳税人，进行有针对性的稽查，才是“重点稽查”的真正内含。
　　2、完善监督检查机制，提高办案效率和办案质量突破。案件质量是稽查的生命，也是当前今后一段时间的重点和难点，是稽查四分离制度实施后面临的一个突出的问题。稽查是战斗的前沿阵地，风头浪尖，是稽查程序的关键环节。要在追求规模中求质量，在追求办案效率中求质量，在规范中发展，在发展中规范。解决这个问题，应从多个环节入手，建立健全制度，实行全面监控。牢牢抓住“以日常稽查为基点，专项稽查为重点，专案稽查为亮点”的工作方针。做到查前有方案，查中有纪录，查后有反馈。（1）实行目录检查制度。检查前，预先拟定调查计划或调查提纲，形成一个检查目录（即要素检查），对检查内容事先作明确要求，作为最低标准，争取对一个调查对象调查一次就能达到调查目的。有些重大案件的调查计划或调查提纲，要经集体研究决定，以免调查工作中出现失误，贻误调查时机，形成对检查内容的必要约束，这是事前监督。（2）实行严格的工作底稿制度。要通过工作底稿，把检查的过程和结果完整地记录下来，便于事后监督。另一方面从规范税务稽查工作底稿着手，根据不同的稽查对象和要求，设计使用统一的稽查工作底稿及文书，保证稽查行为的完整性。强化证据意识，不断提高取证技能，完善稽查证据收集、使用的基本操作规范，提高稽查质量的可操作性。并搞好证据的排列组合，一个案件调查完毕，调查人员应当对全部证据的合法性、真实性和关联性进行甄别，去掉可有可无的证据，然后按照证据要证明的对象，进行分类编号，每一类证据前面附注说明某号证据说明什么问题。这样做好处，一是便于稽查人员对案件理清头绪，二是便于审理人员审理案件，节约审理时间，提高稽查工作效率。（3）建立办案质量标准。事物总有其一般规律性，税务违法案件也有其一般规律性，为指导办案和便于案审，促进办案质量的提高。利用“目录检查法”原则上确定必须检查的内容和环节，增强稽查质量的可监督性。（4）引入适度的竞争机制，把检查科的人员分成若干相对固定组，主协查分工，以查补税款、办案时限、案件数量、退查次数、复查是否有问题等几个方面进行分组竞争，成绩好的给予物质和精神的奖励，以此作为绩效考核和职务进升的参考。（5）先行处理制度，如果一个案件中只有一个或几个违法事实能够确认，而其他违法事实暂时难以查清，可以先对能够确认违法事实作出处理，提高稽查效率，有效防止积案和压案。（6）建立税务稽查预警制，切实提高稽查的针对性，加在打击的力度，针对目前大量稽查力量被轻微违法行为牵制的问题，可以在稽查前要求未达到一定标准的纳税人对纳税情况进行重新申报，或对其某些行为作出书面解释，对拒不申报和解释的，才立案稽查。通过实行稽查预警制度过滤，便于集中力量打击故意和严重的税务违法行为。（7）建立分类稽查制度。实施分类管理，划片稽查，专业稽查的分类稽查制度，对不同的行业实施的稽查的稽查人员在某一时期相对固定化、专业化。这样有利于培养专业化的稽查人员，有利于案件查深查透，提高办案质量。
　　3、完善审理机制，在办案深度和力度有所突破。审理是税务稽查的核心环节。为进一步加强稽查案件审理工作，规范审理流程，确保处理客观、全面、公正。(1)建立审理底稿制度。为了全面反映税务稽查案件审理过程，需要建立税务稽查案件审理底稿制度。第一类的税务稽查文书的审理底稿。第二类是反映文书传递程序过程的审理底稿。第三类是对税务稽查案件内容的审理底稿。(2)建立集体会审制度。确定会审职责、范围、工作程序、处理意见等，体现审理严肃性，客观性。(3)完善案件审理分级制度。市局成立税务案件审理委员会，使之制度化、规范化，体现及时性。审理综合把关，监督职能，要充分发挥其“自我纠错功能”和“以审促查”的作用。一方面制订了较为严格的审理岗位工作考核办法，另一方面，赋予审理人员必要的自行补证、退回稽查的权利，允许审理人员实行“复查前移”。案审应贯穿案件的始终，在案件的事前、事中、事后全过程的监督。
　　4、完善执行机制，在入库率和结案率有所突破。执行是稽查成果最终体现。要严肃纪律，加大力度，法律赋予手段税收保全、强制的执行手段用足用好，有效控制稽查对象的应税货物、财产，保证案件查处的顺利实施和国家税款及时足额入库。要加大与司法部门的配合，提高执行及时率，在入库率和结案率有所突破。同时，完善建立税务案件公示制度，真正发挥稽查的警示教育作用。完善重大案件曝光制度，对偷税额大、性质恶裂、多次处罚的纳税人在新闻媒体上曝光，对不法分子的威慑，提高稽查的社会力度。
　　5、建立竞争激励机制，在队伍和人员建设方面有所突破。建立以下几项制度：(1)是建立立功嘉奖制度，对重大案件办案有功人员及时予以物质和精神奖励；落实责任，合理奖励；(2)是建立等级考核管理制度，强化对稽查人员的考核，并实行等级制，以鼓励稽查人员钻研业务，提高素质，从而全面提高稽查执法水平；建立梯形的稽查人才库。推行稽查业务等级制和主协查制，通过考试和工作实绩考核等将稽查人员划分为若干业务等级，明确担任主查、主审的稽查人员必须具备有业务等级，并相应确定其工资待遇，开成权责利统一的稽查办案制度。全体稽查人员中，每年应当有四分之一人员进行培训。(3)建立稽查人员资格准入制度。严把“进囗”关，坚持进入必考（考试、考核）的原则，通过严格的资格认定，允许合格有人员从事税务稽查工作。实施稽查系统“人才高地”战备，只有取得一定业务等级资格的稽查人员方准上岗。(4)是建立科学晋升制度。严格按照公平、民主、竞争的原则，选好掌权人，要通竞争上岗、公开选拔、民主推荐、岗位轮换等多种形式选好掌权人，同时，要逐步建立人民群众广泛参政的考察机制，扩大干部群众选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权。通过这种方式选择上来的干部就有正气，讲原则，讲政治，综合素质高，群众基础好。(5)建立科学稽查员评价体系。把所有工作可能量化和细化进行分解，达到量化、细化、分解，以量化管理。年度个人考核不能以领导主观意象和人际关系“拉票”多少为依据。以量化工作指数为主，领导评价，民主测评为附，确立科学合理稽查人员工作好坏的标准。


作者：郑旭伟