摘要：建立“多事一议”规则作为补充和完善，对于受益范围为全体村民的项目仍采用“一事一议”，对于受益范围相对较小的项目，则采取“多事一议”。

一、引言

　　“一事一议”是农村税费改革后，为解决农村地区农田水利、村级道路等村级公共产品[1]筹资筹劳问题而推行的制度安排，用以替代税费改革前的“三提五统”、义务工等旧有机制，是目前村级公共产品供给的主要形式。该制度的核心是民主决策，赋予农民在村级公共产品供给上的自主权，保证公共决策能够充分体现村民对村级公共产品的需求偏好，借以实现村级公共产品的有效供给。这一制度“将村民自治从民主选举扩展到经济决策，标志着原来以乡村官员意志为主导的村庄公共决策和公共产品供给模式的解体”。但就实施效果来看，“一事一议”制度并没有取得理想的效果，“有事难议”、“议事难决”、“决事难行”现象较为普遍。国内学者的相关研究表明，制约“一事一议”制度有效发挥民主决策优势的因素主要是两个方面，一是农村经济发展普遍较为落后导致的资金“瓶颈”，二是民主决策在乡村治理中面临的制度困境。本文的研究对象放在后者，即不考虑资金“瓶颈”及与此相关的因素。在此前提假设下，笔者认为影响“一事一议”制度民主决策效率的制度困境主要有以下几个方面：“多数规则”面临的问题、成本分割问题、委托代理关系中的信任问题、财政奖补面临的问题，等。

二、困境

　　（一）多数规则

　　《国务院办公厅关于转发农业部<村民一事一议筹资筹劳管理办法>的通知》（国办发〔2007〕4号）规定，“召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加。召开村民代表会议，应当有代表2/3以上农户的村民代表参加。村民会议所做筹资筹劳方案应当经到会人员的过半数通过。村民代表会议表决时按一户一票进行，所做方案应当经到会村民代表所代表的户过半数通过”。这种“多数规则”的民主决策程序虽然最大程度上保证了村民的民主权利，但在实践中却遭遇了很多问题。

　　1.范围扩大化。村级公共产品受益范围大多数情况下都或多或少地小于全体村民，这就导致参与决策的村民范围可能大于一事一议项目受益范围。这样，受益范围之外的那部分议事村民的意见将一定程度上左右最终的投票结果，导致最终决策偏离村级公共产品的最优决策。

　　2.“多数人暴政”。在多数规则下，利益趋同或者一致的多数人很容易推动对其有利的一事一议项目获得通过，而与之相对的少数人的利益会遭到无视甚至侵害。当村政治权力按照某一固定的非正式规则（比如宗族、黑恶势力等）分配时，“多数人暴政”问题就会非常严重。

　　3.“多数人劣势”。在特定条件下，还可能出现“多数人劣势”的情况。主要表现为，本应持反对意见的多数人在来自诸如村干部乃至上级行政方面的压力下违背自身意愿选择投票支持一事一议项目，形成压力型主导下的“一致通过”。

　　（二）成本分割

　　从理论上说，按照收益的多少将村级公共产品供给成本分摊到不同的农户是最公平也最容易获得村民认可的成本分割方式。但这种分割方式在实践中很难实现。一是村级公共产品很大程度上具有非排他和非竞争的特性，使得村民个体收益难以从村整体收益当中分离；二是村民有隐瞒未来收益预期从而少分担成本的激励，使得从村民处获取个体收益真实信息难以实现。加之，由于富裕程度、地理位置、人口数量、年龄结构等等因素的差异，不同村民或农户之间为同一公共产品愿意支付的价格（成本）也会有所差异。目前通常采用的“按人均摊”或“按户均摊”的分割方式实际上是对上述困难的规避，操作简单但不公平，容易遭到受益较少的村民的强烈反对，导致筹资筹劳方案难以获得通过。

　　（三）委托代理

　　村级公共产品供给过程是一个典型的委托代理关系，村民通过“一事一议”程序筹资筹劳，并委托村民委员会具体负责村级公共产品的生产。但村民与村民委员会成员的目标函数并不一致，一是村民委员会事实上承担着村民自治组织和乡镇政权延伸的双重角色，二是村民委员会成员个人利益与村民集体利益存在冲突，导致村民（委托者）认为村民委员会（代理者）不能完全代表自身利益，在村级公共产品生产中可能存在事后机会主义行为。实践中，乡镇行政意志和村民委员会的事后机会主义行为普遍存在，其“多次重复出现会促使村民形成一种默会性知识（tacit knowledge）,即不分任何事情，一律在事前极力反对村民委员会的任何有关村级公共产品的供给建议和决策，包括对多数村民的福利有好处的公益事务”。

　　（四）财政奖补

　　“一事一议”财政奖补旨在以财政资金为杠杆带动村集体资金、村民自筹资金和其他社会资金投入村级公共产品供给领域。但就实施效果来看，财政奖补的杠杆作用在农村经济发展落后地区受资金瓶颈约束难以得到发挥；在沿海农村经济发展较好地区，财政奖补则需要解决如何确定最优奖补额度（比例）以最大化财政资金杠杆效应的问题。为此，需要建立一套最大程度保证政府决策部门与项目申请村之间博弈的结果与最优奖补额度相一致的项目选择机制。但在实践中，目前对申请项目还没有完善的评价指标体系和评分标准，不同项目之间孰优孰劣的评判难以保证公平合理，加之非正式规则的影响，财政奖补项目选择及其奖补额度与最优选择仍有较大偏差。

三、对策

　　（一）建立更加复杂、灵活、多样的议事规则体系。现行“一事一议”议事规则过于简单，难以平衡村民之间不同的利益诉求，陷入“事难议”的困境。为此，可以建立“多事一议”规则作为补充和完善，对于受益范围为全体村民的项目仍采用“一事一议”，对于受益范围相对较小的项目，则采取“多事一议”，通过组合不同受益范围的多个项目构建涵盖全体村民的项目组合，以此平衡村民之间利益诉求的差异。在此规则下，“一事一议”可能导致的少数人利益被无视乃至损害的问题可以通过与大项目相搭配的小项目得到弥补；同时项目组合中单个项目的议事范围也可以缩小到村级公共产品的受益范围，议事范围扩大化问题迎刃而解。但是，“多事一议”存在多个项目难以同时实施的问题，这就需要编制一个多年度的村级公共产品供给计划。理想的做法是，建立村级公共产品项目库，制定中长期规划，在此基础上确定当前一段时间需要供给的项目或项目组合备选项，最后通过“一事一议”或“多事一议”进行决策。

　　（二）探索更加公平、合理的成本分割方式。“多事一议”规则将单个村级公共产品项目的议事范围缩小到受益范围，为建立与受益大小相匹配的成本分割方式奠定了基础。但受益大小的测算仍是必须解决的难题，大多数情况下，村级公共产品的受益大小是无法精确计算的。尽管如此，按人或按户均摊的“统一税制”也并非是没有最优选择情况下的次优选择，可以采用的优化方案是：构建一个村级公共产品的村民受益函数，将影响村民受益大小的因素（包括村级公共产品特征以及距离、人口、土地面积等禀赋条件）中能够度量的变量及其影响方式纳入这一函数，借以模拟村级公共产品收益在村民之间的分配情况，进而在“统一税制”基础上做出适当的调整，使成本分摊与受益情况最大程度地相互匹配。

　　（三）完善村民自治制度与村级公共产品项目管理。村民自治方面，一是减少乡镇行政意志对村级公共产品决策的干预，维护“一事一议”议事规则的权威性和独立性，保证村民自治权利。二是改革投票方式，变目前普遍采用的举手投票方式为无记名投票方式并以规章制度形式加以明确，保证村民真实意愿能够自由表达。项目管理方面，一是要加强财务管理，一方面可以采取由乡镇财政统一管理，一方面要实行项目独立核算并推行财务公开制度，接受村民监督。二是质量管理，要明确村民委员会在村级公共产品项目质量监督方面的责任，同时项目竣工验收要得到村民代表的认可方可生效。

　　（四）改进财政奖补项目选择机制。建立一套最大程度保证政府决策部门与项目申请村之间博弈的结果与最优奖补额度相一致的项目选择机制是当前最大化财政奖补资金杠杆效应的努力方向。其思路是通过建立项目之间的竞争机制，扩大竞争，进而提高奖补资金效率。具体做法是，建立并完善村级公共产品供给项目的评价指标体系和评分标准，对项目的投资规模、预期成效、收益范围、社会效益、资金缺口等等各方面因素进行综合评价，通过成本收益指标、财政奖补效率指标等关键性指标进行筛选，最后以综合评分高低为选择依据。评价指标和打分标准以及年度财政奖补资金预算、奖补项目数及奖补比例控制范围等信息要提前足够时间向社会公布，评价指标要容易准确度量，便于各项目申请村对所申请项目及竞争难度作出较为客观准确的自我评价，在提交申请前尽量完善项目方案。项目申请、审核、评价及选择全过程要公开、透明，接受社会监督，减少非正式规则的介入空间，保证竞争机制的正常运行。为保证指标体系和评分标准的公平、合理，在制定时要根据现有的项目库进行反复测算，并在使用过程中根据实践效果逐年完善，逐步建立一套稳定的指标体系和评分标准。
作者：杨洛　　 单位：慈溪市财政局