摘要：在探索建立绩效预算管理体系的过程中，取得了一定的成效，为进一步推进该项工作，本文进行了经验总结，以不断完善相关制度。

　绩效预算，就是政府首先制定有关的事业计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划制定实施方案，并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。绩效预算不仅是预算方法上的一种创新，更是强调政府执政的结果、责任和效率，它作为我国预算体制改革的方向，是政府管理理念的一次改变，逐步实现财政资金从注重资金投入向注重支出效果转变。

　　鄞州区在探索建立绩效预算管理体系的过程中，取得了一定的成效，同时也暴露出一些问题。为进一步推进该项工作，本文进行了经验总结，以不断完善相关制度。

　　一、鄞州区预算绩效管理现状

　　鄞州区经济较为发达，财政收入在全省同级财政中名列前茅，但支出盘子大，一直以来面临着财政资金不够用、需求和供给平衡压力大的难题。早在2005年，鄞州区就已经开始对预算绩效管理进行了探索，逐步建立起事后评价体系。从2011年底起，又从事后评价推进到全程跟踪监督，尝试由部门审批变为制度化决策，由人为“分钱”变为制度“分钱”，力求使政府用钱更加公开、透明、有效。在引进第三方机构评审的基础上，以项目的合规性、必要性、实用性、真实性为原则，分清项目的轻、重、缓、急程度安排资金，尝试逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理体系，对竞争性分配资金实施全过程绩效监控。

　　在2012年试点基础上，2013年鄞州区进一步扩大了绩效预算实施范围，专门制定了“专项资金预算绩效目标书”，将残疾人托安养工程、职业教育发展专项、福利养老机构建设补助、卫生院医疗设备经费等23个部门的28个公共服务性强、社会关注度高的热点重点项目，纳入绩效预算管理体系，涉及资金8.25亿元。绩效目标书与预算草案报告一起提交人大，由人大召集财政、审计、业务主管部门、区人大代表等对预算申报的合理性、绩效目标的可实现性、指标体系设定的合理性、全面性等进行评审，并递交人代会审议代表审议。同时，在互联网上公开每个项目的预算绩效目标报告，让公众监督资金安排与使用情况，此举为浙江省首创，也标志着该区预算绩效管理改革实现了新的突破。

　　二、鄞州区预算绩效管理的主要做法

　　（一）注重宣传引导，努力提升绩效管理理念

　　近年来，鄞州区高度重视改革的宣传引导，注重培育绩效文化，营造协同推进的氛围。一方面借助报刊、电视、网络等各种宣传载体开展宣传工作，另一方面通过专题会议、上门交流等形式加强各部门的思想认识，逐步引导部门树立“要钱有目标，用钱要问效，问效必问责”理念。

　　（二）注重支撑保障，逐步构建绩效管理体系

　　1. 搭建组织体系，提供组织支撑

　　 建立政府负责、财政牵头、部门配合、中介抽审、人大监督、公众参与的预算绩效管理机制。成立由人大、政协、监察、财政、审计等部门组成的预算绩效管理评审小组，全程参与绩效目标评审、绩效运行跟踪监督、绩效目标调整、绩效评价工作。同时明确了财政局财政监督科作为牵头科室，全面组织预算绩效管理工作。

　　2. 健全制度体系，提供制度保障

　　一是从政府层面，出台依据性文件。由区政府出台《关于推进预算绩效管理改革的意见》，明确实施全过程管理的原则、程序、要求。每年出台《鄞州区预算绩效目标管理工作实施方案的通知》、《鄞州区财政支出绩效评价工作方案的通知》，明确纳入重点评审项目范围及相关要求。

　　二是从财政层面，出台操作性文件。区财政局明确绩效目标报告、绩效中期执行情况报告、绩效目标调整报告、绩效评价报告等申报模板，出台《中介机构参与预算绩效管理工作暂行办法》，统一中介机构前评价报告的文本，为部门及中介机构提供操作性指导。

　　三是从人大层面，出台监督性文件。2012年区人大常委会出台了《关于预算绩效监督的若干规定》，明确人大实施绩效预算全过程监督的要求，此举为全国首创。

　　3. 构建技术体系，提供技术支撑

　　一是设立绩效评价指标库。统一绩效评价的共性指标，包括目标设定、目标完成情况、组织保障水平、预算到位率、会计信息质量等。同时收集本区及其他相近地区已评项目个性指标，目前指标库涵盖项目158个。

　　二是设立中介机构库。将市、区实力较强、有相关经验的会计师事务所以及高校科研机构纳入中介机构，同时通过邀请招标、竞争性谈判等方式确定参与绩效管理的机构。

　　三是设立专项资金绩效管理平台。由区财政局开发专项资金绩效管理系统，单位申报、部门复核、财政审核、专家评审都能在网上完成，并将相关内容在网络上公示。

　　（三）注重机制完善，稳步推进全过程绩效管理工作

　　1. 抓源头，建立绩效目标评审机制

　　一是预算申请明细化。各部门先到基层进行调查摸底，于9月初将第二年要实施的项目的政策依据、可行性分析、预算明细、绩效目标、保障措施等形成绩效目标报告后上报，力求详尽。

　　二是目标评审多元化。目标评审分以下几个步骤实施：第一步财政初审，由财政部门分管领导带队，对每个项目进行上门沟通与辅导；第二步中介评审，由财政部门委托中介机构进行评审，提出存在问题及完善建议；第三步集体会审，由各部门分管领导汇报项目绩效目标设定情况，并对评审小组成员提出的问题答疑；第四步人大听审，由人大选取重大项目的预算绩效目标，通过组织人大代表、专家及社会公众举行绩效目标听证会等进行重点审议，再将预算绩效目标报告汇编成册提交人代会审议，确保绩效预算目标合理。

　　三是批复下达同步化。人代会结束后一个月内，财政将绩效目标与部门预算一起批复给各部门。部门不得自行调整预算、实施计划和目标等。

　　2. 抓过程，建立绩效运行跟踪机制

　　一是及时掌握绩效运行情况。要求项目主管部门按季报送执行情况，财政部门采取上门听取汇报、实地调查、委托中介抽查，对绩效运行过程进行跟踪监督，一旦发现问题，及时督促各部门纠正。

　　二是严格绩效目标调整程序。绩效目标一经确定，不得随意调整，确需调整的，在第三季度结束后由部门提出申请，由区人民政府及财政部门严格审批，调整额度较大的，须提请区人大常委会审查。

　　3. 抓结果，建立支出绩效评价机制

　　 每年年度结束后，从绩效目标重点管理范围中，选择部分项目委托中介机构进行结果性绩效评价，其余由各部门进行自评。评审小组先上门听取各部门绩效自评情况，中介机构按不少于30%的比例实地抽查，通过发放调查问卷、网上调查、中介调查等多种形式，开展量化打分和满意度测评。在形成正式报告前，重点项目及自评项目均需向评审小组汇报，力求深入、客观、真实地反映存在的问题。评价结束后，区财政局向区政府汇总报告绩效评价中发现的问题。2013年起，人大常委会将对重点项目评价结果进行打分评议，此举将进一步增强部门规范支出、提高资金使用效益的意识。

　　4. 抓拓展，建立评价结果应用机制

　　一是与预算安排及结余资金管理相结合。将绩效目标评审作为完善政策、预算安排的重要依据。如2013年28个重点项目申请区级预算11.36亿元，实际安排预算8.25亿元，核减了3.11亿元。同时通过绩效目标评审及绩效运行情况报告，尽早掌握资金使用进度及结余情况，仅2012年调减预算7914万元。

　　二是反馈部门整改。绩效运行跟踪监督及事后评价中发现的问题，由区财政局通过意见整改书反馈给各部门进行整改，促使单位进一步加强内部管理。

　　三是供决策层参考。对于需要区政府修订政策以及实施过程中存在的单个部门无法解决的问题，通过内参的形式专题报告区政府。

　　四是实施绩效问责。将绩效结果纳入政府考核体系，严格绩效管理责任，对不认真履行绩效管理的单位和个人，实施绩效问责或行政问责。

　　5. 抓公开，建立多元监督机制

　　一是内部公开。区财政局每年将绩效目标设定情况、每季将绩效目标执行情况汇总报告给区政府，并抄送评审小组成员单位。将绩效评价报告分送评审小组及区四套班子领导。编印《鄞州区财政支出绩效评价材料汇编》，分发给全区所有行政事业单位、镇乡（街道）领导及财务人员。在财政内网、绩效评价工作群中开设绩效评价专栏，公开绩效目标设定及绩效评价报告。

　　二是网络公开。所有项目的预算绩效目标报告均通过互联网向社会公开。同时选择社会关注度高的民生项目和重点项目的绩效评价报告向社会公开，接受社会监督。

　　三、当前预算绩效管理存在的问题

　　鄞州区绩效预算管理制度的建立还处于起步探索阶段，目前仍存在很多问题和不足。

　　（一）法律体系保障不足

　　预算绩效管理体制的实施涉及到职权在不同政府部门之间的重新分配，由行政主导的单边推动往往会力不从心，因此立法保障成为开展绩效预算的前提和基础。

　　鄞州区目前绩效预算体系的建立，基本上是靠区财政局在推动。虽然区政府、区财政局每年都会出台相关文件，但由于缺乏国家层面统一的有关财政预算绩效管理工作的法律法规，导致绩效评价制度保障仍处于一个较低的层次，绩效评价工作在开展过程中也缺乏约束和激励手段，因而在一定程度上影响着绩效预算的顺利实施。

　　同时，由于财政部门决策权与监督权的行使制度保障不足，各主管部门又普遍缺乏主体意识，往往认为预算绩效管理是财政部门的要求，不仅对部门项目资金的使用带上了“紧箍咒”，还增加了与绩效评价相关的工作量，容易产生抵触心理，从而对绩效预算的推广和实施形成一定的阻力。

　　此外，由于现行绩效评价制度化、法制化程度和层次不高，评价标准、评价原则、评价流程、评价时限、评价机构等方面没有制度性、法律性的规定，存在较大的随意性，因此评价结果的客观、公正难以保证，其权威性、制约性大打折扣，不能充分发挥绩效评价在促进政府绩效提高方面的作用。

　　（二）绩效评价结果应用不够

　　完整的绩效预算管理体系，需要将绩效评价与预算编制有机结合起来，通俗地讲，就是业务主管部门先根据政府总体工作目标设定本部门的绩效目标，并根据绩效目标制定实施计划并核算成本，然后向财政申请资金。财政部门根据其项目的重要性和成本效益比，对项目分配财政资金，成本低效益高的项目优先保障资金安排。一个项目周期结束后，根据上一周期项目实施的实际效果，对项目进行绩效评价，绩效好的项目在下一周期优先安排资金。因此，绩效报告既是对前一周期项目执行的总结分析，也是后一周期资金安排的基础和依据。

　　在制度设计上，区财政要求各业务主管部门对预算安排的支出都要有相应的绩效目标要求，预算执行完毕后要进行产出、成果以及成本等方面的绩效评价，评价的结果作为下一年度编制预算的参考。但在实际执行过程中，事后的绩效评价存在严重的滞后性。比如2012年的项目一般执行周期截止到年底，有的项目需跨年度到2013年初才能执行完毕，绩效评价则在项目周期完毕后才陆续开展。而2013年的部门预算编制工作则早在2012年底已开展，2013年初提交人大审议通过。因此，由于时间上的滞后，绩效报告无法起到对下一年度编制预算的参考和制约作用。

　　（三）绩效评价指标体系不够完善

　　建立预算绩效评价体系是推行绩效预算的难点，构建一个有效可行的绩效指标体系是实施绩效预算的重要条件。实施绩效预算需要对政府的支出做出绩效评价，但是政府的工作不像市场活动那样有着直接的经济效益，政府活动的范围往往是那些市场失灵的领域，政府的投资也往往是那些社会需要，但短期内很难见到经济效益的项目。因此，政府行为的特殊性决定了传统的和单一的成本、效率、产出等指标难以确切反映出复杂的公共支出绩效状况及综合价值。

　　目前，鄞州区绩效评价使用的指标体系一般都分为共性指标和个性指标两部分，其中共性指标侧重于传统的投入控制，对财政资金使用的合规性、财务制度的健全性等进行评价；而体现不同部门、不同行业、不同领域特点的个性指标由业务主管部门或第三方中介机构根据每个项目的特点单独设立，其合理性、全面性缺乏统一的判定标准，具有一定的随意性，难以对项目的经济性、效率性和有效性做出科学的评价，在各部门分配财政资金的过程中也不利于对各个项目进行横向比较。

　　此外，根据预算绩效管理的理念，业务主管部门应当先根据政府工作整体目标设定本部门的绩效目标，然后通过指标体系的形式将目标量化，再制定工作方案去实现该量化指标，核算成本并向财政部门申请资金。然而，一部分业务主管部门在实际操作过程中，却是先根据财政资金控制数去分配项目资金，然后根据可用资金制定项目实施方案，再根据项目方案测算预期可以达到的效果，将其作为工作目标并通过指标体系体现出来。这种程序上的倒置，实际上使绩效目标的设定变成了项目实施效果的预测，从而使绩效目标失去了原有的作用。

　　（四）与传统预算模式关系尚未完全理顺

　　近年来，鄞州区绩效预算管理制度的推广，使财政预算资金的使用效率有了一定的提高，但在试行的过程中，与传统预算模式的关系尚未完全理顺。许多业务主管部门在思想认识上仍存在误区，认为绩效预算就是在传统预算模式的基础上增加绩效目标和设立评价指标体系，并对项目进行绩效评价，将其简单地视作工作量的增加。而实际上绩效预算体现的是分权和管理自由的理念，与传统预算模式集权和外部控制的思想相比，两者区别最直观的表现是对支出过程的控制。

　　传统的预算管理模式关注的是资金运行的控制，但严格的控制在一定程度上会影响资金管理效率，预算越编越细，控制越来越严，财政与业务主管部门日常工作负荷越来越大，对中长期规划、资源配置、流程再造等重大问题反而无暇顾及。

　　由于目前预算绩效管理制度尚未全面铺开，因此在当前试行阶段，业务主管部门同时又要按照传统预算模式对部门预算进行细化，在年初部门预算编制时就确定全年每个项目资金使用明细。财政部门在管理上仍强调传统预算模式中的过程控制管理，不仅对预算的总额进行控制，而且对预算资金的具体使用方向、使用方式都尽可能细化明确，将预算运行全程纳入严格的制度约束和监控之中，使业务主管部门在资金的配置使用中受到了制约，只能按照预算的要求使用资金，机动性很小，导致主管部门对于预算资金的运作和管理缺乏必要的自主性，丧失了预算绩效管理模式所应带来的灵活性。

　　（五）成本费用核算不完整

　　当前，预算编制采用的是收付实现制的会计方法，对预算的核算和控制主要放在资金的收支方面，而对产出一定数量或质量的公共产品耗费的成本很少考核。这种核算方法缺少对政府固定资产的核算和反映，也不对固定资产计提折旧，直接影响到费用核算的完整性。

　　由于收付实现制的制约，鄞州区在试行预算绩效管理的过程中，对成本的核算仅仅体现在项目经费支出上，而对于与项目相关的人员经费、办公和设备经费等基本经费支出方面，并没有进行核算。由于无法准确、完整计算成本费用，收付实现制不能很好地适应以产出为导向的绩效预算管理制度的需要。

　　（六）审计制度不配套

　　根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》，鄞州区审计局目前对财政部门和各业务主管部门的审计，重点仍然停留在预算资金的合法合规性上：在预算编制方面，重点审查预算数是否按标准核定、有无虚编虚列预算等内容；在预算执行方面，重点审查支出过程是否符合程序规定，是否超预算拨款、擅自调整预算、挪用预算资金等情况。而对绩效的审查，还没有明确的规定和要求。

　　预算绩效管理，本质上追求的是以较低的成本获得较大的效益。因此，在达到绩效目标的前提下，业务主管部门通过创新等方式节省资金，以比计划更低的成本完成了任务，形成项目资金结余，应当是值得提倡和鼓励的。然而由于当前的审计制度不是对项目绩效进行审计，而是关注的依然是支出控制，通常会将资金结余作为项目存在的问题，这与预算绩效管理的理念存在不一致。

　　同时，如果项目在财政年度结束时还有结余，那么在第二年批准下来的预算资金将可能比上年减少。这种制度实际上导致了对节约行为的逆向激励，使业务主管部门尽力花光“法定”的每一分钱，不管项目是否还需要新的投入。这恰恰与绩效预算所期望达到的降低成本费用的目标背道而驰。

　　四、对上述问题的思考

　　 针对前面提到的一系列问题，研究借鉴国内外先进做法，并结合鄞州区实际情况，提出以下几点建议。其中部分建议并非区级政府部门所能实施的，在此仅作探讨。

　　（一）建立健全法律保障体系

　　法律保障是开展预算绩效管理的前提和基础。纵观许多发达国家，在全面实施预算绩效管理的过程中，都非常注重制定和完善与之相关的法律体系，以法律的形式将各部门的权力和义务固定下来，通过法律手段来规范和指导预算绩效管理工作。如美国《政府绩效与结果法》规定每个机构应提交年度绩效规划与报告，财政预算要与政府部门绩效挂钩，向绩效好的部门倾斜；日本先后颁布了《中央省厅等改革关联法案》和《政府政策评价法》，用法律的形式来完善本国的政府绩效考核与评估工作。

　　建立完善的法律框架，有助于减少绩效预算推广的内部阻力，保障预算绩效管理的开展。在当前国家层面尚未出台统一的预算绩效管理工作的法律法规的情况下，暂时可以先由市政府牵头，以工作意见的形式，逐步建立规范化的预算绩效管理制度体系，为进一步推进该项工作奠定基础。

　　（二）加强绩效评价结果的应用

　　绩效评价结果能否得到充分应用是绩效预算是否成功的重要标志。只有充分应用绩效评价的结果，才能对业务主管部门有实质性的约束，促进绩效预算质量的提高。

　　然而，由于绩效评价的滞后性，项目事后评价的结果难以应用于年初预算安排。为此，对项目进行中期绩效评价就十分有必要。中期绩效评价关注点应放在绩效目标整体完成率上，判断项目是否能够按期达到年初设定的目标，对已用资金的使用效益进行分析，并以此作为下一周期安排预算的参考。而事后评价则可作为后一周期项目预算调整的依据。

　　同时，在预算编制过程中，要进一步加强制度“分钱”的模式，对绩效评价结果好的部门和项目，优先保证其下一年度预算；对绩效评价结果差的，应由其解释未能实现目标的原因，无正当理由的，相应削减其下一年度预算。通过奖优罚劣，确保绩效预算的实施不流于形式。

　　（三）加大公众参与程度

　　在推广运用预算绩效管理的努力中，财政部门为了更为精准地评价绩效，不得不花费大量的精力来组织和分析绩效信息，或对第三方中介机构提供的信息进行研判。

　　面对这个问题，近几年，西方国家预算绩效管理开始转向如何使更多的社会公众成为预算决策主体。公众参与预算的最大特点是公众直接参与预算决策，可以部分决定公共资金的优先分配顺序。在美国，公众参与预算主要通过公众听证、公民问卷、政府咨询顾问委员会、公民陪审团等途径来实现。

　　由公众参与预算可以提高预算安排的针对性，使绩效目标更加符合公众的实际需求，将有限的财力用在老百姓最需要的地方。同时，在绩效目标设立的过程中，让公众参与进来，可以群策群力，跳出财政部门和业务主管部门视野的局限性，帮助建立起更加完善的绩效指标评价体系，更加科学地对预算绩效进行评价。

　　（四）适当放宽支出控制权

　　进行预算绩效管理，应当转变传统的以投入为重点的预算管理模式，构建起以预算产出和结果为衡量标准与指导方向的预算管理模式。预算管理从传统的财务合规性问题，更多地转移到执行效果和政策目标问题。

　　因此，预算绩效管理强调的是支出的最终结果，财政部门只在确定支出目标和支出总额上发挥主导作用，在规定资金的大致使用方向下，下放预算执行中的决策权，主张由业务主管部门自己管理。这样，业务主管部门在预算执行中可以更加灵活地使用资金，有利于鼓励其进行创新和节约资金。同时，由于存在信息不对称，信息较充分的业务主管部门更了解如何优化配置资源以实现本部门的产出目标，可以根据环境的变化以及部门自身的特点来选择资金的最佳使用。

　　因此，在预算绩效管理中应逐步尝试以分散管理代替集中管理，赋予业务主管部门更充分的自主权。业务主管部门可以在预算约束下，自行确定和调整实现绩效目标的策略，在人大批准的拨款限额内自由地分配财力，根据实际情况灵活地调整资金的使用方向与使用方式，寻求资金效用的最大化。

　　（五）探索权责发生制会计核算制度

　　目前，建立以权责发生制为基础的政府财务报告制度，已经成为国际公认的公共财政管理发展方向。美国、法国、加拿大等国有选择地采用了权责发生制，澳大利亚、新西兰和英国则实行完全的权责发生制。我国也已于2010年年底启动了权责发生制政府综合财务报告试编工作。

　　相比收付实现制，权责发生制将成本核算的方法引入了预算之中。它通过计提固定资产折旧和反映一些长期项目和或有债务的信息，能够更准确、更全面地反映政府在一个时期内提供产品和服务所耗费资源的成本，并更好地将预算确认的成本与预期的绩效成果进行配比，从而加强业务主管部门对产出和结果的责任，有利于促进全面的预算绩效管理改革。因此，随着鄞州区预算绩效管理制度的推进，为全面核算成本费用，会计核算基础有必要从收付实现制逐步转向权责发生制。

作者：毛盈飞 戴佳 单位：鄞州区财政局