摘要：健全财政保障机制，促进攀枝花公共文化建设，引导文化资源和生产要素合理流动和优化配置。其根本的政策目标则事关公共文化建设的政治效益、社会效益和经济效益。

　为共和国“三线建设”而建立的攀枝花市，位于四川盆地边缘的川滇交界处，攀西大裂谷中南段，山高谷深、盆地交错分布，金沙江与雅砻江在此汇合，因环境恶劣过去被人们称为“不毛之地”。这座以钢铁、钒钛、能源、化工等产业为主的新兴移民城市，同时又是一个拥有43个民族的多民族聚集地区，总面积7440.4平方公里，辖3区2县，44个乡镇，352个村，132个社区，总人口112万人。长期以来，攀枝花由于地处边远山区交通不便，经济总量小、发展滞后，民族杂居，地区发展不平衡，以及建市之初“先生产，后生活”观念局限的影响，区域内公共文化建设严重滞后，普遍存在着人民群众看书难、看戏难、看电影难、收听收看广播电视难、文体活动难等问题。为了从根本上解决攀枝花公共文化事业面临的重重困难和问题，攀枝花市委、政府结合地区实情，科学规划，创新拓展，通过不懈探索，公共文化服务取得了显著成效，多次受到文化部及其他上级有关部门的充分肯定和高度赞扬。2009年，攀枝花市文化局被国家人力资源和社会保障部、文化部评为全国文化系统先进集体，公共文化服务体系建设——大地书香新农村家园工程获文化部第十五届“群星奖”项目奖，米易县被国家人力资源和社会保障部、文化部评为全国文化先进单位。2010年，大地书香新农村家园工程也成功入选国家示范项目创建资格，攀枝花市被列为国家公共文化服务体系示范区创建候选城市。

　　一、攀枝花公共文化服务建设的基本情况

　　为进一步推进攀枝花公共文化建设，增强攀枝花文化软实力，促进经济社会和谐发展，本课题将从财政的视角，在认真总结分析实践的基础上，研究提出公共文化建设的财政保障新思路、新机制。主要包括以下九个方面：

　　（一）文化阵地设施设备全覆盖

　　早在2007年，攀枝花就全面完成了“农村公共文化设施建设”项目，全市建成了44个乡镇综合文化站、352个村文体活动室。同时，建成近500个城市社区休闲文化广场，132个社区文化活动中心也得以进一步完善。市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级文化阵地全面形成。

　　（二）文化机构与队伍全覆盖

　　在全面建设市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级文化阵地设施的同时，攀枝花采取了一系列措施，建立健全了四级公共文化服务机构，形成了公共文化服务专业人才、业余文艺骨干、文化服务志愿者三支队伍基本健全、稳定的现状。

　　（三）公益性群众文化活动全覆盖

　　按照每日活动、每周活动、每月活动和年度活动的规划，攀枝花推出了成系统成系列的、覆盖面广泛的公益性群众文化活动项目和独具特色的活动品牌。系列活动项目包括《攀枝花讲坛》、《梨园情》、《山花节》、《全民读书节》、《金沙放歌》、《花城韵律》、文化广场《大家唱、大家跳》以及节庆大型群众文化活动。品牌活动有《踩高跷》、《东北秧歌》、《长江漂流节》、《笮山文化》、《迷昜文化》、《新山约德节》、《大田板凳龙》、《迤沙拉洞经音乐》、《格萨拉风情》、《阿署达打跳》等。攀枝花现有群众性文艺演出队伍如秧歌队、舞蹈队、腰鼓队、乐队、表演队等近1000支，每年开展赛歌会、锅庄舞、约德节、小品赛、读书演讲赛、文化艺术节等内容丰富多彩的文化展演活动1000余场次，较好地满足了广大群众多层次的精神文化生活需求。

　　（四）公共文化业务培训全覆盖

　　为了适应提高公共文化服务质量和水平的需要，攀枝花市、县（区）两级每年举办文化馆（站）长培训班、业务干部培训班、文化专干培训班、文体辅导员培训班、农家书屋管理员培训班等，免费进行为期4—5天的培训。培训内容包括文化理论、文化管理、文艺展演、共享工程、图书管理、远程教育、活动组织与策划等，每年培训人数达2000余人次。

　　（五）群众文化活动与群众文艺创作辅导指导全覆盖

　　攀枝花已建立起市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级文化辅导指导体系，有计划地对农村文化、社区文化、企业文化、校园文化、老年文化等活动进行组织、策划、编导、排练等辅导指导。每年坚持对基层业余文艺表演团队的创作骨干进行文艺创作专题辅导指导，每年举办文艺作品改稿会、书画笔会、采风活动、优秀文艺作品观摩鉴赏活动等，辅导指导业余群众文艺创作骨干，帮助他们提高文艺创作能力和水平，多出人才出作品。

　　（六）公共图书馆（室）全覆盖

　　攀枝花已建成地市级国家一级公共图书馆1个，县级公共图书馆5个，大企业图书馆2个，大专院校图书馆6个，科研院图书馆2个，乡镇图书室44个，村图书室（“农家书屋”）352个，社区图书室132个，军营图书室12个，馆外借书点17个，共有藏书550万册。服务农民群众的“农家书屋”完全由政府出资建设，由村民委员会管理，市、县（区）文化部门组织实施。每个书屋拥有相当数量的党报党刊和适合农民阅读的经济、科技、法律、卫生、文化、信息情报类图书、期刊和音像制品，所有农家书屋图书均已达到2000册以上（个别达到了5000册），报刊30种，电子音像制品100种以上，并定期予以更新。

　　（七）文化信息资源共享工程（党员远程教育）全覆盖

　　攀枝花已建成44个乡镇、352个村，16个街道办事处、132个社区文化信息资源共享工程基层服务站和党员远程教育服务站。文化信息网络覆盖到最基层的村、社区和党支部。结合数字图书馆建设，还开发、建设了“攀枝花市文化艺术信息资源库”、“攀枝花市农村实用信息库”和“攀枝花市数字图书馆信息资源库”，“政府法制信息查询系统数据库”、“地方文献目录数据库”、“农信参考数据库”等，拓展了文化信息资源，文化信息服务进入每一户村民、居民家中。

　　（八）公共文化服务场馆免费开放全覆盖

　　攀枝花各级纪念馆、图书馆、文化馆（站、室），全面实行免费开放，开放时间每周24—66小时。根据各馆（站、室）设施面积不足、服务项目不全、公共文化产品不丰富的实际，采取全市馆（站、室）资源整合的办法，合力把免费开放的文化阵地延伸至乡（镇）、村、社区。如图书馆馆外文化阵地服务，五年送书下乡共计2.6万册，送各种资料1.8万册，开办讲座260场次，培训基层图书管理人员2200人次，举办读者活动2268场次。文化馆五年来建立基层文化阵地服务示范基地50个，下乡村进社区演出展览600余场，免费辅导、指导10余万人次，办培训班31期等。

　　（九）公益性电影放映全覆盖

　　同样是早在2007年，攀枝花就实现了为每个行政村每月放映一场公益电影的目标，提前三年达到国家要求。从2009年起，攀枝花又将该项工作扩大延伸到全市每一个社区，为农民工和社区居民不定期放映公益电影。

　　二、攀枝花公共文化建设的财政保障现状透析

　　政府作为公共文化服务建设的主要责任承担者，需要切实承担起公共文化建设的经费保障重任，这是促进公共文化服务建设的关键。近年，攀枝花积极探索，建立起了市、县（区）两级财政共同负责、经费分担的二级投入机制，以确保公共文化服务保障经费能够足额按时到位。按照二级投入机制要求，除一次性建设投入外，市、县（区）财政按照各承担50%的比例，将日常活动及运行管理经费纳入公共财政预算安排，每年每村（社区）安排6000元经费。除此之外，还提供基层公共文化站点（即村与社区）运行机制管理经费，专项安排同级公共文化服务体系运行管理领导小组办公室工作经费20万元。在上述二级经费投入机制保障下，仅2006年至2008年，攀枝花全市实际直接投入的公共文化服务经费就超过1.2亿元。据此统计，攀枝花公共文化服务经费投入与其他地区比较（见表1）①年均文化支出占财政支出比重方面，攀枝花仅公共文化服务经费支出占财政支出的比重就比全国文化事业费支出占财政支出比重的平均水平高了0.37个百分点，甚至比更为富裕的东部地区还高了0.29个百分点；而年人均文化费方面，攀枝花年人均公共文化服务经费比国家年人均文化事业费的平均水平高了17.74元，同样地还比更富裕的东部地区高了8.48元。

　　投入的增长为攀枝花公共文化事业的繁荣发展奠定了良好基础，公共文化服务能力和水平也得到极大提高。但也必须清醒的认识到，当前攀枝花公共文化服务现状与广大人民群众公共文化需求之间的矛盾并末根本扭转，特别是基层、农村和经济欠发达地区，文化基础设施还比较落后，公共文化产品供给不足，农民群众以及城镇低收入居民、农民工等特殊群体文化生活还很匮乏，实现和保障人民群众基本文化权益的任务依然十分艰巨。究其原因，主要还在于全市公共文化服务的经费保障能力还未得到充分发挥，尤其是现有经费保障机制还不能充分发挥出整合相关要素的作用，突出地表现在以下几个方面。

　　（一）保障力度总体不够

　　由于我市公共文化服务基础薄弱，历史欠账较多，加之区域和城乡间发展不平衡，不断增长的财政投入并没有掩盖总量不足的事实，特别是文化事业投入中公共文化服务经费所占比重一直较低且增长缓慢，这与广大人民群众日益增长的公共文化服务需求是极不适应的。

　　（二）保障对象长期失衡

　　长期以来，我市形成的公共文化资源更多的是向城市、向中心地区、向经济发达地区集中，而农村、非中心地区、经济欠发达地区的文化资源总量偏少，直接导致，城市与农村、中心地区与非中心地区、发达地区与欠发达地区之间的公共文化服务水平严重失衡且发展差距越来越大。

　　（三）保障方式亟待优化

　　突出表现为保障性投入硬、软件不配套，有重物轻人的弊病。即使是硬件投入，一次性投入积极性高，而持续投入和维护更新问题也没有得到根本性解决。对公共文化服务队伍建设保障更是严重不足，文化骨干的培训提高和补充更新难以为继，反过来导致硬件设施又不能充分发挥作用。在养人、养事、养物及其三者关系问题上，总是存在难以权衡甚至不能兼顾的困惑。

　　（四）保障政策严重滞后

　　公共文化服务经费保障的相关配套政策没有很好地跟进，特别是充分利用市场机制吸纳社会资金的政策不配套，没有形成多渠道筹措公共文化服务保障经费的局面，致使公共文化服务的供给主体单一。同时，政府一方还习惯于对公共文化服务进行垄断管理，社会非营利性文化组织提供公共文化服务缺少政策激励和必要的财政支持，非营利组织很难发展和壮大。

　　三、完善攀枝花公共文化建设财政保障机制的基本思路

　　（一）目标设计

　　长期以来，财政部门深入贯彻中央和省市精神，积极支持公共文化发展，尤其是近几年，按照文化体制改革的总体要求，加大了支持力度。但是，投入效率不高、投入总量不足的问题依然存在，一个很重要的原因就是现行财政管理体制、财政投入方式与文化发展形势、市场经济体制不相适应，不能满足完全文化发展的需要。为大力推进文化事业的发展必须更新文化服务投入观念，明确投入责任，创新投入方式，切实发挥政府的主导作用，充分利用金融工具和资本市场，鼓励个体、企业和社会各界兴办文化事业和文化产业，发挥有限的公共财政基金及社会资源的最大使用价值来满足人民群众的公共文化需求。所以，健全财政保障机制，促进攀枝花公共文化建设的直接政策目标是加快构建与市场经济相适应、符合文化发展内在规律的公共文化服务体系稳定的多元化投入新机制，引导文化资源和生产要素合理流动和优化配置。其根本的政策目标则事关公共文化建设的政治效益、社会效益和经济效益。

　　（二）指导原则

　　1.加大投入、广泛覆盖。构建公共文化服务体系应以加大市、县（区）各级政府对于农村公共文化服务投入为基础，通过建立目标更加明确、内容更加综合的大型整合性的专项资金项目全面推进构建公共文化服务体系的工作。原则上资金应覆盖到农村所有村。市级财政重点投入较落后的地区，并按照地区不同财力情况要求县（区）分级财政配套，而对于较发达地区则实行以奖代补。

　　2.突出重点、统筹城乡。针对公共文化服务体系建设的重点和难点在农村、在基层的问题，市一级财政投入向农村和基层倾斜，向落后地区倾斜，以打破城乡二元格局。

　　3.服务基层、组织有效。公共文化服务体系投入的最终目标是保障人民群众的基本文化权益，因此投入的重点首要是直接用于老百姓的文化活动支出；其次是文化系统作为老百姓文化活动提供者和组织者的经费保障支出；再次是全面加强文化系统自身的设施、人才和管理的能力建设支出。

　　4.政府主导，资源整合。公共文化服务的公益性决定了必须以政府为主导投资公共文化服务建设，同时又要充分利用金融工具和资本市场，鼓励个体、企业和社会各界兴办文化事业，切实发挥公共财政的引导作用，整合社会资源，来满足人民群众的公共文化需求。

　　5.着眼当前、兼顾长远。财政保障机制的设计既要考虑当前发展阶段的特殊性，也要为未来整个文化体制的改革留有余地。在当前公共文化财政转移支付制度，地方财政支持公共文化体制、机制不健全的情况下，加大财政投入并以专项投入为主，但同时要以财政投入带动体制、机制的创新，逐渐明确市、县（区）、乡各级事权划分、完善财政投入的体制机制，为未来实现公共文化服务财政投入的规范化、制度化打好基础。

　　（三）实现路径

　　1.建立科学合理的财政转移支付制度

　　财政转移制度的改革方案和分担办法向全社会公布。每年年初，县（区）财政将应承担的经费安排方案上报市财政，市财政将应承担的补助经费通过专项转移支付下达县（区）财政，由县（区）财政负责落实县（区）以下应承担的经费。县（区）以下各级财政按比例分担具体办法，由县（区）财政制订并负责落实。对于经费没有落实到位的县（区），从市财政应安排该县（区）的财力性转移支付中直接划出，“带帽”下达地方,以确保方案的实施。

　　2.建立健全资金支付管理制度

　　进入县（区）级和乡级财政专户的公共文化服务体系建设经费需及时下达通知，使经费使用单位对年度可用经费心中有数。其中乡、村一些重点工程的奖励对象确定后，需及时下达县（区）财政并通知相关单位在县（区）财政支取。“村级基层公共文化服务网点建设与活动支持项目”经费的使用要“以县为主”，由县级财政每年通知各乡、村，使村级单位知晓本村年度可用经费，由乡镇文化站汇总本乡镇村级单位需要，并上报至县级文化部门，待批准后可使用。

　　3.构建科学的效益评估制度

　　要进一步健全公共文化服务体系建设经费使用效益的评估制度，切实强化各级政府的公共文化建设责任。通过引进专家咨询制度、中介机构评价监督制度、公众反馈制度,考核政府主导、社会力量积极参与的公共文化建设资金的投入和使用效果、广大民众满意程度、企业的参与率，以此保证公共文化投入的稳定性、可持续性和公平性。其中，考虑到公共文化服务建设其目的就是为了满足人民的需要，所以各种评估中要尤为看重人民群众的满意度，应加大其在众多考核方式中的权重。

　　评估内容为上一年的公共文化服务体系建设情况和项目活动开展情况，包括现有的公共文化机构设施的改善情况、人员队伍建设情况、服务提供情况、活动开展情况等，针对财政资金资助的项目活动要评估其群众参与度、群众评价和社会效益等。评估实行每年初评估上一年，市级评估县级、县级评估乡和村的形式。

　　4.建立健全监督约束机制

　　一方面各级公共文化服务体系建设经费的安排和使用要做到公开透明。各级政府要把公共文化服务体系建设投入情况写入政府工作报告，向同级人民代表大会汇报，并向社会公布，接受社会监督。各村级公共文化经费的使用要向村民公开账目，接受村民的监督。

　　另一方面为增强调控能力，保证重点需要，规范资金管理，提高财政资金使用的透明度和覆盖面，各级财政、文化、审计、监察等有关部门要加强对经费安排和使用情况的监督检查，建立常规性的年度检查、巡视机制，发现问题严肃查处。市、县（区）级财政部门要做好专项资金的预算安排。专项资金使用部门要按照有关财政法规的要求，健全制度、加强管理，保证专项专用并接受财政和审计部门的监督检查。

　　5.推进人才管理体制改革

　　在上一阶段我市公共文化服务基础设施建设取得初步成效的基础上，下一阶段财政应开始注重对软件特别是人才的建设投入，努力促进公共文化服务人才管理体制改革，建立健全以培养、使用、激励、评价为主要内容的政策措施和制度保障。一是采取各种措施吸引优秀人才进入公共文化服务领域，鼓励和支持专业艺术团体改革中的分流人员到社区、街镇，担任文艺辅导员和文化指导员。注重发挥基层文化骨干、文化能人的积极作用，培育和发展业余文艺团队、文化中心户、义务文化管理员等。二是不断完善人才激励政策。加强对人才的培养，创造能上能下、能进能出、选优汰劣、合理流动的用人机制，进一步在全社会形成尊重知识、尊重人才的氛围，鼓励优秀文化人才脱颖而出。对高层次文化人才，实行特殊政策，鼓励文化工作者钻研业务，多出作品、多出成果。三是加快文化人才资源配置市场化步伐，促进人才合理流动，逐步实行社会化、市场化管理。理解、关心、爱护文化人才，鼓励专业人才创办文化企业。四是根据文化工作的特点，加强和改进对文化人才的管理与教育，形成有利于文化人才成长和发展的良好环境。

　　6.完善公共文化服务社会化的财政激励政策

　　各级政府要设立公共文化专项奖励制度，用于奖励各年度对辖区范围内公共文化服务作出重大贡献的企业、团体和个人。其中，尤其是对于积极捐助公共文化服务的个人和民间组织，要制订相应的财政和税收激励政策。另外，由于目前我国并没有针对文化赞助方面的具体条文，如企业所得税法实施条例和公益事业捐赠法等法律法规规定，能享受税收优惠政策的是进行公益性捐赠的企业，文化赞助被排除在外。所以为鼓励、规范文化赞助，要从赞助范围、赞助方式、赞助程序、双方权利义务、赞助收入管理、赞助企业税收优惠等方面作出明确规定，同时要制定相应政策推动从事公共文化事业领域的社会中介机构的建立和规范，健全文化赞助相关机制。而在财政补贴方面，由个人和民营企业出资筹建的民办公共文化设施，同级财政可考虑一次性按实际投资的一定比例给予补贴。对利用现有建筑物设立的，按实际面积，给与相应补贴。对免费开放门票收入减少部分，给予相应补贴。
作者：司海平 李正红 何明欧 李应梅 单位：市财政局