摘要：农业保险的基本功能是分散、转移农业风险并对农业风险事故损失给予经济补偿，我们按照以上农业保险的基本功能，对我市农业保险保费补贴资金进行了绩效评价。

　政策性农业保险是指政府提供保费补贴，由保险公司开展的特定农作物和养殖品种保险。开展政策性农业保险保费补贴资金的绩效评价，已成为贯彻落实科学发展观、促进财政科学化、精细化管理的重要工具。政策性农业保险保费补贴资金绩效评价，是指运用一定的评价原则、评价指标和评价方法，对我市政策性农业保险保费补贴资金的项目决策、项目管理、项目完成、项目效果等进行客观、科学、公正的评价。

　　 本文通过对攀枝花市政策性农业保险保费补贴资金绩效评价的探索，总结我市实施农业保险项目的经验，完善管理制度，加强农业保险保费补贴资金的管理与监督，提高补贴资金的使用效益和项目管理水平，增强农业、农村和农民抵御自然灾害风险和应对重特大意外事故的能力，进一步加大对三农工作的支持力度，完善农业保护支撑体系；完善农业项目行业共性的绩效评价指标体系，为农业领域完善或以后新出台保险政策提供建议和决策参考。

　　一、当前农业保险保费补贴资金绩效评价的现状

　　政策性农业保险从2007年开始实施，中央财政首次安排我市专项农业保险保费补贴资金，我市农业保险进入全新的发展阶段。按照财政部《关于进一步加大支持力度做好农业保险保费补贴工作的通知》精神，2012年财政部选择了四川等4省（区）开展农业保险保费补贴绩效评价试点工作。结合我省实际，省财政厅制定了《四川省农业保险保费补贴资金绩效评价实施方案》，成立了厅绩效办、金融处、投资评审中心共同组成的绩效评价联合工作组，对我省2010年、2011年种植业和养殖业保险保费补贴资金实施绩效评价。并确定在大邑县、金堂县等16个县（市、区）进行现场评价，未纳入现场评价的县（市、区）请参照本方案进行自评或组织开展绩效评价。其主要目的是了解农业保险保费补贴资金的实际绩效，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，建立起以提高保费补贴资金使用效果为目标的绩效评价体系，为下一步完善农业保险或以后新出台保险政策提供建议和决策参考。

　　我市未纳入省财政厅绩效评价范围，但我市结合农业保险工作实际，将各县区的种植业和养殖业等项目纳入自评的绩效评价中。

　　目前，农户以乡镇、村组为单位,全市在49个乡镇352个村同时开展了种植业的水稻、玉米和养殖业的生猪和能繁母猪及林木政策性农业保险。辖区内共有2家财险公司开办了政策性农业保险业务，其中人保财险在46个乡镇和中华联保（2012年介入）在3个乡镇开办了相应险种，经过近几年来的试点推行，水稻、玉米参保面达40%以上，育肥猪参保面达10%以上，能繁母猪参保100%（要求应保尽保），林木公益林参保率达60%。按照中央财政和试点地各级财政、农户或企业共同承担的补贴比例和分担原则，2010、2011年，中央财政两年共计下达我市保费补贴资金460万元，省财政下达保费补贴资金210万元，市县（区）财政筹集资金267.8万元。

　　二、农业保险保费补贴资金绩效评价的目的和意义

　　一是加快政府职能转变的客观需要。提高绩效是现代政府管理的核心目标之一，是当前财政管理工作的一项重要任务。开展农业保险保费补贴资金绩效评价工作，是落实财政工作科学化、精细化管理要求的需要，对进一步明确政府履行职能的绩效目标、创新管理机制体制具有十分重要的意义，在客观上也是政府职能转变的需要。

　　二是提高农业保险保费补贴资金使用效益的有效途径。建立一套科学、规范的评价体系来衡量农业保险保费补贴资金使用效益，使绩效管理贯穿于管理全过程，可以进一步强化绩效理念，创新管理理念，创新建立机制，提高资金使用效益,发挥财政资金“四两拨千斤”的作用；扩大财政保费补贴政策与财政惠农政策有机结合的有效方式和途径，发挥政策的合力，以放大财政资金的使用效应；可以调动农户、龙头企业、农村专业经济合作组织等多方社会力量共同参与农业保险的积极性。

　　三是提高农民增强农业保险意识的有效方式。通过绩效评价，对农业保险项目决策、管理、完成、效果，受益群体满意度等进行科学评价，获取有效的信息，使广大农户和企业清醒地认识到农业保险的重要性，引导广大农户和龙头企业自愿参与农业保险，并使其有效地规避自然灾害风险及减少损失。

　　四是促进保险经办机构提高服务水平的有效途径。通过绩效评价，促进保险经办机构建立健全农村保险服务网络机构，培训和壮大农险人才队伍，加大人员、设备和资金投入力度，切实提高农业保险服务水平。

　　三、攀枝花市开展政策性农业保险保费补贴资金绩效评价的做法

　　农业保险的基本功能是分散、转移农业风险并对农业风险事故损失给予经济补偿。具体为以下6项：(1)降低农业生产经营风险，减轻农业灾害损失，保证农业经济的持续性和稳定性；(2)弥补救灾资金的不足，减轻灾后政府筹措资金的压力，增强农业防范风险的能力；(3)保障农民收入的稳定；(4)保障农业投资的安全，改善农民的信贷地位和经济地位；(5)有利于加强农业保护，提高农产品的国际竞争力；(6)合理配置农业资源，促进农业产业结构调整，实现国家农业发展目标。能否发挥以上功能是评价我市政策性农业保险试点财政支持政策的一种标准。我们按照以上农业保险的基本功能，对我市农业保险保费补贴资金进行了绩效评价，具体做法是：

　　（一）前期准备

　　1.组建成立政策性农业保险保费补贴资金绩效评价小组，小组成员包括市、县（区）财政局、水利、农牧、林业、财务、保险经办机构等相关领域的具有较强工作责任心和团队协作能力的专业人员，由投资评审中心具体实施现场评价。

　　2.分析评价对象的重点和难点，确定评价方法，完成农业保险保费补贴资金绩效评价指标体系和农户问卷调查表的制定工作。

　　3.按不低于10%的比例选取米易县、仁和区两个现场评价项目点。

　　（二）召开见面会

　　绩效评价小组召开绩效评价见面会，向项目单位相关人员介绍项目的绩效评价工作实施方案、指标体系、评分标准等，并提出相关要求。

　　（三）机构自评

　　我市农业保险经办保险机构（中国人保财险）市、县（区）公司开展自评，内容包括2010、2011年度农业保险的经营状况、财务管理情况和承保、理赔服务情况，存在的问题和建议等，并由市级公司按要求写出自评报告。

　　（四）现场评价

　　通过查阅资料、实地查看、座谈、问卷调查等方式，重点从以下几方面进行现场评价，各项目评价点结合评价重点提供资料清单。

　　一是评价农业保险保费补贴资金管理是否规范。主要是补贴资金的申请、审核、使用环节是否符合相关资金管理办法规定，是否严格做到保费补贴资金及时足额到位和专款专用。依据的主要文件有《省财政厅关于做好政策性农业保险财政保费补贴资金管理工作的通知》（川财金〔2007〕32号）以及《省财政厅关于开展2009年农业保险试点工作的通知》（川财金〔2009〕14号）和《省财政厅关于开展2010年政策性农业保险工作的通知》（川财金〔2010〕14号）对保费补贴资金管理的规定。

　　二是评价保险机构的农险经营管理是否科学规范。主要是承保、查勘、理赔环节是否规范，有无强制投保、单证不齐、赔付不及时、不合理、信息不公开等情况；了解保险机构对农业保险保费补贴资金的财务会计核算是否合规；了解保险机构2010、2011年度种植业保险“无赔付优待”政策的执行情况；了解保险机构经营农业保险业务存在的困难和问题。

　　三是重点评价农业保险的政策效果。从农业保险与农业生产传统救灾模式的差异，转变农业生产方式、促进现代农业发展，对农户和农业生产抵御自然灾害能力的影响，对农村信用环境建设的影响，对涉农信贷投放的影响等方面，分析农业保险经济效益和社会效益等。

　　四是评价农户对农业保险政策的满意度。通过对项目点农户的满意度调查，分析农业保险政策制定中险种设计、保险费率、保险金额、保险责任、保险条款设定的合理性；在“政府引导、市场运作”原则下建立对保险机构考核和激励机制的必要性。

　　（五）报告撰写

　　汇总整理相关数据资料，对评价情况进行定量和定性分析，形成评价结论并复核。由评价小组撰写报告初稿，反馈相关被评价单位交换意见后，修改完善形成正式的绩效评价报告，并报送上级有关部门和领导，使项目结果能大家分享，逐步建立起项目决策和管理信息共享机制，为我市政府决策服务。

　　三、当前农业保险保费补贴资金绩效评价中存在的问题

　　1、绩效意识不强，认识不足，积极性不高。政策性农业保险保费补贴试点工作从2007年在我市开展，由于我市地处偏远山区，信息相对闭塞，农民长期习惯了自给自足的小农经济模式，对风险的认识与防范不足，心存侥幸，对现代农业生产中的风险控制手段更加缺乏了解。政策性农业保险保费补贴试点工作开展以来，我市未发生较大规模的自然灾害，因局部发生自然灾害造成的损失不多，受灾的农户通过政策性农业保险得到了实惠，但对全局而言影响不大，教训不够深刻，形成了对政策性农业保险认识不强，投保积极性不高的局面，农户对农业保险政策认知的不足降低了农户对农业保险的需求。农户对待政策性农业保险如此态度，可想而知，对绩效评价的态度和抵触。

　　我市政策性农业保险处于试点阶段，2011年开始开展农业保险保费补贴资金绩效评价，部分县区、部门和人员对这项工作还没有引起足够的重视，政策宣传、动员工作没有到位。由于对绩效评价工作的认识和宣传不够，一些被评价对象对评价工作怀有抵触心理和反感情绪，其提供的材料或不足或真实性存疑；同时，由于评价工作需要被评价主体（项目单位）的支持和参与，一些评价活动的开展都需要由其协助，如利益相关者座谈会、问卷调查，与会者多是由被评价主体选择或安排，因此各项目评价点现场评价提供的资料，从中获取信息的真实性需要善加甄别。

　　2、制度体系不健全。政策性农业保险保费补贴资金绩效评价的制度建设刚刚起步，尚未形成贯穿项目管理全过程的评价制度体系。目前，法律法规中还没有明确规定有关政策性农业保险保费补贴资金绩效评价管理的条款，缺乏完善的法律保障体系。省财政厅实施的《四川省农业保险保费补贴资金绩效评价指标体系》还需在实践中进一步完善，目前看来其更多的是针对普遍承保项目的操作规程，对于个体的项目，在准备、实施阶段的指导性和针对性仍需研究完善。法律法规对政策性农业保险项目绩效评价的定位和职责分工没有明确规定。

　　3、能力建设还有待加强。目前绩效评价的专业机构能力和管理机构能力都不足，特别是在各级财政部门工作量大、人手紧张的情况下，作为财政部门新业务的政策性农业保险保费补贴资金绩效评价工作，面临机构、人员能力建设滞后等困难。加上插花式的投保较为普遍，没有按整乡、整村推进的原则进行，乡（镇）、村、社、甚至农户将种植面积部分参保，农业保险的分散，导致绩效评价需要耗费大量的人力物力，任务重、成本高、效率低。

　　4、缺乏有力的资金支持。政策性农业保险是一项复杂而具体的系统工程，涉及面广，政策性强，在开展政策性农业保险保费补贴资金绩效评价过程中，需要多个政府职能部门参与，客观上需要一定的工作经费。部分县（区）、乡（镇）未设立相应的农业保险服务站，没有建立激励约束机制和目标任务完成奖励制度，办公经费不足或根本就没有经费，导致各县（区）、乡（镇）积极性不高，工作难度大。

　　四、解决农业保险保费补贴资金绩效评价的对策及建议

　　（一）强化绩效意识。强化绩效理念作为新业务的政策性农业保险保费补贴资金绩效评价工作，它的重要性和必要性需要进行广泛宣传，使各级党委和政府高度重视保费补贴绩效，参与、支持绩效评价工作。增强管理部门、项目单位对保费补贴资金的绩效意识和绩效理念，从而把政策性农业保险工作列入各单位工作重要议事日程，纳入工作计划和目标管理范围，逐级负责，责任到人，年终统一考核，奖惩兑现。抓好领导责任制和目标责任制两个落实，夯实思想、组织、工作三个基础，以切实发挥绩效评价在完善项目决策、改进项目管理、提高资金使用效益等方面的重要作用。

　　（二）完善评价制度。绩效评价制度是评价行为应遵守的规范，是开展评价工作的依据。农业保险绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论组织实施还是评价结果的应用，都必须有相应的法律制度作保障。为此，必须要建立和完善农业保险绩效评价制度体系，要加快农业保险绩效管理法制化建设步伐，在有关法律中增加绩效管理条款，为开展绩效评价奠定法律基础；研究制定一系列统一的制度规范，明确绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及评价结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定；建立绩效评价长效机制，把握项目实施关键环节；进一步完善《四川省农业保险保费补贴资金绩效评价指标体系》，明确评价结果应用的目的、范围、程序、权限、方式等。在条件成熟时，择机上升为法律，实现农业保险保费补贴资金绩效评价结果运用的制度化、规范化和法制化。为加强保费补贴资金管理，提高财政资金使用效益提供依据。

　　（三）明确管理机构。建立和完善农业保险保费补贴资金绩效评价机构，切实加强各级绩效评价组织机构和干部队伍建设，使绩效评价工作真正成为对计划、决策、管理的有效监督制约手段；加大人员培训力度，将相关绩效评价人员送出去接受专业培训，提高其专业知识技能；扩大培训覆盖面，适应评价机构和人员的需求，为开展绩效评价提供必需的人力和经费保障。同时赋予工作机构及相关人员以必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证等方面给予一些特定的权力。

　　（五）强化结果应用。绩效评价强调以结果为导向，建立绩效评价结果运用机制，实现绩效评价向绩效管理的转变，是农业保险补贴资金绩效评价工作发展的必然要求和最终目标。

　　绩效评价结果运用本身是一项复杂的系统工程，必须与其它配套措施有机地融为一体，形成“制度合力”。结合我市实际情况，将农业保险补贴资金绩效评价结果运用于财政监督检查、审计与监察等，对发现的严重问题开展联合专项检查；通过对农险补贴资金的运行情况和使用效果进行评价，并将评价结果及运用作为调整下年度保费补贴额度的基本依据。严防弄虚作假，对提供虚假材料骗取保费补贴资金的地方，市财政将扣回补贴资金，并酌情扣减下年度补贴比例；情节严重的，将取消试点资格。

　　五、完善农业保险保费补贴建议

　　1、加强政策性农业保险的宣传和引导力度。各级政府及有关部门应通过多种形式加大对农业保险的宣传力度，使农业保险家喻户晓，从而提高广大农户的保险意识和风险意识。

　　2、结合农村市场，满足农村对保险的需求。不同地区的风险种类、风险程度以及农户的收入水平等方面的差异，使得农户对农业保险的需求具有多样化、多层次的特点。结合农村实际，设计符合农户需求的险种，对有的乡镇放低门槛，降低保险规模和标准。

　　3、提高财政补贴比例，改变结构单一状况

　　实行政策性农业保险制度大幅度提高了农业保险参保率，但根据商品消费中的收入效应，我市农民收入水平低且经营农业收入占总收入比重逐年降低是重要原因。综合各试点具体补贴标准，财政补贴保费比例不高于80％，绝对数值已经较高，但与我市农民收入水平和城乡居民收入之间逐年扩大的差距对比，仍显不足。同时补贴需求和供给方才能更好地推动我市农业保险的发展。目前缺少对承办农业保险的保险公司经营管理费用的补贴。承办农业保险的保险公司专门开发农业保险业务系统，增配人员和车辆等，投入较大人力、物力和财力，并且农业风险事故发生后的现场勘察、理赔都比一般财产保险支出多，因此目前我市承办农险业务的保险公司仍是高成本运作。

　　为推动政策性农业保险稳步健康发展。一方面针对财政补贴保费比例较低的状况，根据我市社会经济发展情况、财政承受能力，适时适度地降低农民应支付的保费比例，提高财政补贴保费比例和保额，给予承办农业保险的保险公司经营管理费用的一定补贴，以调动农民参保和经办保险机构工作的积极性。另一方面适当增加保险品种，以满足农业发展的需要。

　　4、逐步建立巨灾风险基金。农业风险是一种共变风险，因此需要对不可预期或者很难预期的巨灾风险赔偿积累巨灾风险基金，以完成保险经营主体的赔付义务，保障被保险人的利益。这也是农业保险持续经营和可持续发展的必要条件。在目前中央尚未确立巨灾风险分散机制的情况下，应及早建立巨灾风险准备金制度，多渠道筹集巨灾风险基金。

　　总之，中央推行政策性农业保险政策的最终目标，是要逐步建立起一个以财政保费补贴为引导，社会资金投入为主体，能够发挥市场机制作用的、多元化的、多层次的农业风险补偿机制。一方面财政部门加强基础性工作，尽快建立起以提高保费补贴资金使用效果为目标的绩效评价体系，重点对补贴资金的使用效果、有无违规违纪骗取补贴资金行为进行评价，把它作为下一年度安排预算的重要依据。另一方面财政部门要结合本地实际，创新管理理念，创新建立机制，认真研究发挥财政资金引导作用的问题，调动农户、龙头企业、农村专业经济合作组织等多方社会力量共同参与农业保险；研究财政保费补贴政策与财政惠农政策有机结合的有效方式和途径，发挥政策的合力，以放大财政资金的使用效应；研究将财政保费补贴政策逐步纳入现代农村金融体制建设的大格局中，以引导更多的信贷资金投向农村。

作者：魏永华　　单位：市财政局