浙江乡镇内部审计操作手册解读



　　为了促进我省乡镇内部审计事业的更好发展，省内审协会在调研的基础上，组织余姚、海宁、萧山三地，编写了《农村集体经济组织财务审计操作手册》、《乡镇（街道）内管干部经济责任审计操作手册》和《乡镇（街道）建设项目内部审计操作手册》，旨在促进我省乡镇内部审计工作的规范化和科学化发展。

　　一、手册的出台背景

　　我省的乡镇内部审计是改革开放和经济发展的伴生事物，依需求而产生，具有很强的服务意识。特别是近几年，根据经济社会发展的实际需要，乡镇内部审计积极拓展审计领域，创新审计方法，工作取得实质性进展。2012年，省内审协会对全省165个乡镇进行了调查，结果表明，上述乡镇在2011年共开展内审项目3497个，累计审计资产268.92亿元，提出审计意见3242条，落实整改2721条，在规范“三农”资金使用、化解社会矛盾、促进党风廉政建设等方面都发挥了积极作用。但与此同时，我们也看到，就全省而言，乡镇内部审计工作的开展还很不平衡，不少地方随着社会结构和利益格局的不断调整，特别是在全面实施城乡统筹发展战略的大背景下，三农资金使用不到位、集体资产流失、村干部权力失控、行为失范、农民利益分配不公等一系列社会问题日益凸显。编写乡镇内部审计操作手册，对于促进我省乡镇内部审计工作的规范化，发挥乡镇内部审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能和建设性作用具有积极的现实意义。

　　二、手册的编写原则

　　一是总结经验，典型引路。从我省来看，部分经济发达的乡镇内部审计工作起步早、发展快，在审计制度建设、领域拓展、方式创新以及业务指导方面积累了丰富的实践经验。本次手册的编写在总结这些地区以往经验的基础上，充分考虑乡镇内部审计工作发展的趋势，吸收先进的理念与做法，以更好地指导我省乡镇内部审计实践。

　　二是突出重点，抓住焦点。乡镇内部审计内容很广，涉及乡镇预算执行审计、所属单位财务收支审计、乡镇建设项目审计等诸多方面。协会在充分调研基础上，选定农村村级财务收支、乡镇内管干部经济责任、乡镇工程建设等三块领导和群众最为关注的领域，组织相关地市围绕上述领域的重点审计事项、审计方法进行编写。

　　三是注重规范，强调可行。作为乡镇内部审计的工具书，手册的编写注重实用性和可操作性，力求让乡镇一线内审人员在阅读手册后能够清晰地了解相应审计任务的审计重点和审计方法，在促进规范的基础上，保证内部审计的效率性、效果性。

　　三、手册的主要框架和内容

　　本次编写的三本操作手册根据为什么审、审什么和怎么审这一条主线来确定各自领域的审计目标、审计内容、审计程序、审计方法以及整改落实要求，具体包括总则、审计计划、审计实施、审计内容和审计终结五大版块。

　　（一）总则

　　总则对操作手册进行了概括性描述，主要介绍了手册的编制目的、编制依据、审计对象范围、审计目标等内容。

　　（二）审计计划

　　审计计划章节主要介绍了审计项目的确定原则和年度审计计划的编制内容。农村集体经济组织财务审计要求按照浙江省村级集体财务“三年一轮审”的规定，结合群众反映和党委政府要求，在每年年初编制村级集体经济审计项目年度计划。乡镇建设项目审计要求根据项目资金来源、工程造价、工程完工情况等编制年度计划。乡镇内管干部经济责任审计则根据干部监督管理的需要，综合有关方面的意见，提出审计名单，安排审计计划。

　　（三）审计实施

　　审计实施部分阐述了审计工作开展中的主要流程，及每一步流程的具体工作，包括发出审计通知书、开展审前调查、编制审计实施方案、召开审计进点会、审计公告、审计取证、编制审计工作底稿、撰写审计报告（征求意见稿）、征求意见等内容。该章节主要体现了四个重视：一是重视审前调查。二是重视方案制订。在审前调查基础上，制定出目标明确、重点突出、可操作性强的审计实施方案，合理安排审计力量。三是重视实施管理，特别是对审计取证、审计工作底稿编制、审计报告撰写提出了具体的规范要求。四是重视听取各方面尤其是被审计对象对审计工作的意见。

　　（四）审计内容

　　审计内容是操作手册的核心部分，三本操作手册针对各自领域的审计目标与审计对象特点，围绕“审什么”与“怎么审”的问题，对审计内容和审计方法进行了详细阐述。

　　1.农村集体经济组织财务审计的主要审计内容包括农村集体经济组织内部管理制度建设、预算编制情况、收入管理情况、支出管理情况、资产管理情况、负债管理情况以及所有者权益等七大部分。其中，内部管理制度审计主要关注资金、资产、资源管理制度的建设情况以及财务公开、一事一议等重要制度的建设情况；收入管理情况审计介绍了经营收入审计、发包及上交收入审计、投资收益审计、补助收入审计、其他收入审计的重点内容；支出管理情况审计具体介绍了经营支出审计、管理费用审计、农业发展支出审计、其他支出审计的重点内容；资产管理情况审计具体介绍了货币资金审计、应收款项审计、存货审计、农业资产审计、对外投资审计、在建工程审计、固定资产审计的重点内容；负债管理情况审计则具体介绍了短期借款审计、应付款项审计、应付工资审计、应付福利费审计、长期借款及应付款审计、“一事一议”资金审计、专项应付款审计等重点内容。对于每一项重点审计内容，手册除了阐述了相关概念外，还介绍了相应的审计方法，并列举了审计中常见的问题以及审计依据。

　　2.乡镇建设项目内部审计结合建设项目的特征与流程，具体介绍了建设项目管理制度审计、建设项目立项审计、建设项目设计（勘察）管理审计、建设项目预（概）算编制审计、建设项目招标投标审计、建设项目征地拆迁费用审计、建设项目工程管理审计、建设项目竣工决（结）算审计以及建设项目竣工验收审计等九项重点内容。分别从每类审计的概念、审计应取得的资料、审计的主要内容和方法等方面进行阐述。比如，对于建设项目征地拆迁费用的审计，审计应取得的资料包括：被拆迁人前期调查情况清单，户口调查表，拆迁补偿协议及其附件、非住宅结构评定表、相应的评估报告，被拆迁房屋产权资料，财务资料等。审计的重点为征地拆迁费用支出的合理性、合规性。具体包括：征迁行为是否符合有关法律法规的规定，建设用地是否按批准的数量征用，对作物及附属物有无超标准补偿；征迁补偿安置资金是否及时到位，管理使用是否合法、合理，有无挤占、挪用等现象；房地产评估机构的选定是否按规定程序进行，是否签订委托评估合同。通过对征迁范围、权属证明、设备损失赔偿、评估报告等进行按户审核，结合征迁方案及政策，对住宅征迁补偿与非住宅征迁补偿的合理性、补偿标准等进行审核；审核征迁范围内有关房屋拆除工程与旧料回收款回收情况，是否签订拆房合同，拆房费用及旧料回收价格是否合理，有无冲减拆迁成本；整个地块征迁费用的发生是否真实、合理。乡镇内审人员既可以根据该手册对建设项目进行全过程审计，也可以根据实际需求对其中的关键环节进行专项审计。

　　3.乡镇内管干部经济责任审计分别介绍了乡镇（开发区管委会）下属的村（社区）书记、主任，独立核算事业单位主要负责人和乡镇（开发区管委会）所属国有（集体）及国有（集体）控股企业主要负责人的经济责任审计。手册以科学发展观为指导，以促进“权力运行公开化、资源配置市场化、操作行为规范化”为出发点和落脚点，以乡镇内管干部守法、守纪、守规、尽责情况为审计重点，详细阐述了乡镇内管干部在政策落实和任务完成、经济决策权履行、经济管理权履行和廉洁自律四个方面情况的审计内容和方法。比如对乡镇（开发区管委会）下属的村（社区）书记、主任经济决策权履行情况的审计，可以通过查阅被审计单位提供的决策制度、重大事项讨论会议纪要（记录）、村民代表会议记录、村务（政务）公开栏张贴情况，与被审计单位班子成员、村务监督委员会成员、党员代表、村民等进行谈话和座谈等方式方法，检查经济决策制度是否建立健全；决策程序是否民主规范，重大经济决策是否遵循国家财政及经济政策，村级重大事务是否实行“五议两公开”；决策目标是否实现，是否更好地促进了本地经济社会发展，是否达到预期的经济效益和社会效益，有无因管理不善、决策失误造成重大损失浪费和国有、集体资产流失的问题，有无挤占、挪用、侵吞、转移资金等问题，并关注内管干部在其中所起的影响。

　　（五）审计终结

　　审计终结部分主要介绍了审计报告编制、审计整改、审计成果运用以及审计项目立卷归档等内容。其中，审计报告的编制具体阐述了审计报告在撰写、复核、签发等方面的要求；审计整改提出了被审计单位应限时整改、审计组应及时进行整改回访；审计成果运用具体包括通过实施审计公告、强化审计整改、提炼审计成果等形式，提高审计成果的利用水平；审计项目立卷归档详细说明了项目材料的归档时间与材料装订次序要求，如按照结论性文件材料、证明性文件材料、立项性文件材料、其他备查文件材料的顺序排列。

　　（六）审计评价及责任认定

　　除了上述共性内容以外，内管干部经济责任审计操作手册还介绍了经济责任审计所特有的内容——审计评价及责任认定。手册具体阐述了审计评价应遵循的重要性原则、客观性原则和谨慎性原则；经济责任的三大类别：直接责任、主管责任和领导责任。特别强调了在责任认定时，应本着“权责对等”的基本原则，正确处理前任与现任、个人与集体、失误和舞弊等责任的界限，按照“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”、“谁签批谁负责”、“谁召集会议谁负责”等具体原则，对被审计对象履行经济责任情况作出客观公正、实事求是的评价。

　　此外，操作手册还提供了审计工作中常用的审计文书参考样式，包括审计取证单、审计工作底稿、审计报告等，以供乡镇内审人员在实际工作中借鉴使用。希望乡镇内部审计操作手册能够成为我省乡镇内部审计一线工作者的实用工具，促进我省乡镇内部审计工作的规范化和科学化发展。

（省内审协会）