新型农村社会养老保险制度是实现农牧民老有所养，促进社会和谐进步的重大利民惠民政策。大力推行新农保制度，是解决“三农”问题的重要举措之一，是拉动内需、让农民分享改革成果、建设和谐农村、实现城乡公共服务均等化的重要战略，对确保农村居民基本生活，保障农民基本权利，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大。

一、巴州新农保试点工作开展情况
巴音郭楞蒙古自治州，简称“巴州”，地处新疆维吾尔自治区东南部，下辖库尔勒市、轮台县、尉犁县、若羌县、且末县、焉耆县、和静县、和硕县、博湖县共 8 县 1 市。全州总人口 136.6 万人，农业人口71.44 万人，占总人口的 52.3%。2012 年末，全州生产总值 906 亿元，地方财政收入 79.3 亿元，农牧民人均纯收入 1.18 万元。轮台县作为全疆首批 13 个新农保试点县，于2009 年 12 月启动实施试点。2010 年 7 月若羌县结合自身实际，在没有中央和自治区财政补助的情况下，由县财政负担先行开展了新农保试点。2011 年7 月库尔勒市等 8 县市实施扩大试点工作，至此巴州所有县市全面启动新农保工作。此次启动试点的新农保制度与 1992 年启动的农保相比，基金的筹集由原来的“以个人缴费为主，集体补贴为辅”转变为“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”，养老金待遇由原来单纯“个人储备积累制”变为“基础养老金和个人账户养老金”两部分组成，同时规范了基金管理，不再从基金中提取管理服务费，所需经费纳入同级财政预算。目前试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点工作的扩大，将逐步提高管理层次。在基金筹集的入口补助方面，巴州各县市在自治区确定的 16-59 岁参保人员每人每年 30 元补贴基础上，分别确定最低给予每人每年 20-60 元补贴；在基础养老金出口补助方面，各县市在中央确定对 60 岁以上参保人员每人每月 55 元补贴基础上，分别确定最低给予每人每月 45-65 元补贴，这一标准在全疆总体靠前，其中库尔勒市、若羌县每人每月发放养老金标准最低达到 120 元。截至 2012 年底，全州新型农村社会养老保险实现全覆盖，已参保人数为 20.59 万人。60 周岁以上农牧民 3.42 万人，其中有 3.38 万名领取了养老金，累计发放养老金 4177 万元，累计发放一次性生活补贴 998 万元。实际缴费人员为 17.17 万人，累计征缴养老保险费 3569 万元，政府补贴 5145 万元。

二、巴州主要做法（一）加强领导，精心组织2012 年，州委、州人民政府继续把扩大社会养老保险覆盖面，实现参保率达到 95%以上作为重点民生工程的目标之一，列入政府年度考核目标。各县十分重视社会保障体系建设，坚持“保基本，广覆盖，有弹性，可持续”的原则，不断创新思路，狠抓工作落实，分别成立了领导小组，由县长亲自担任组长，及时召开动员会，层层分解工作目标任务，实行县级领导包乡，部门和乡镇领导包村，村包组，组包人，一级抓一级，层层抓落实的工作机制，稳步推动了社会养老保险工作向纵深开展，以更加积极的姿态探索城乡居民的养老问题，推进城乡一体化进程。（二）密切配合，齐抓共管人社、财政、民政等部门按照分工，切实履行职责，加强协调配合，人社部门发挥牵头作用，加强统筹协调和政策研究，及时提出工作意见和建议。财政部门将新农保补贴资金足额列入预算，2012 年制定下发了《关于要求做好社保基金财政补助资金结算的通知》，保证县级财政补助资金按时足额到位，形成良性有序的财政资金投入机制，确保新农保参保个人的合法权益。社保经办机构充实工作人员，组织参保登记，及时征缴保费和按月发放养老金。民政部门协助作好低保制度和新农保制度之间的衔接，积极参与对特殊困难人群参保补助办法的研究制定。（三）措施得力，稳步推进各县市对照国务院试点指导意见和自治区扩大试点实施方案要求，综合考虑经济状况、财政承受能力、农民人均消费水平等因素，进一步制定试点实施办法，明确政府补贴政策，提高新农保制度的吸引力，调动了群众的参保积极性。同时，巴州分批在 1 万人以上的乡镇建立了人力资源市场，目前已建成 54 个，部分县新建和改造了社保服务大厅，配备办公设备，切实为推进新农保试点工作提供必要的硬件支撑。支持各试点县市及乡镇使用运行自治区统一开发的维汉双语的新农保信息系统，提高信息化服务水平。各县市通过公益性岗位招聘，确保每个乡镇村配备至少 2 名以上新农保工作专职人员，全州乡镇村共配备 512 名。（四）广泛宣传，深入发动各县市利用报纸、电视、广播等新闻媒体，广泛宣传政策。同时，通过组织马背宣传队、宣传车、干部宣传组、流动服务队等形式，走家串户，发放参保资料，明确宣传重点，面对面向农牧民宣传政策，帮助农牧民算清多缴费多收益的“经济账”，算清个人缴费、政府补贴的“实惠账”，算清子女参保、父母享受待遇的“道德账”，使群众理解政策，积极主动参保，促进政策落实。

三、新农保工作推进中存在的问题（一）新农保与城镇居民社会养老保险的合并、与其他养老保险制度的衔接问题目前，巴州养老保险制度体系包括企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）、被征地农民基本生活保障制度。各类制度碎片化，边界不清晰，具体如何衔接、转换的操作办法不明朗。一是巴州若羌县和尉犁县以前年度开展过的农保，由民政部门管理。在启动新农保时，若羌县已制定具体办法，落实好与新农保衔接；尉犁县因历史原因不清，过去的农保仍滞留在民政部门。二是巴州 8 县 1 市于 2005 年启动的村干部养老保险，目前均未与新农保对接，基金余额仍在县市财政专户，新农保政策与村干部养老保障政策衔接中还存在待遇不一、个人账户合并接续不顺畅等问题。三是目前新农保基金为县级统筹，统筹层次低，参保人员在不同试点县不能转移养老关系，也无法实现续保。四是各类制度自成体系又相互交叉重叠，阻碍了人员在制度之间的顺畅转移。有的基金，如被征地农民养老保险规模小、统筹层次低，抗风险能力弱；由于新农保和城居保实行有差别的制度，随着城乡一体化建设，参保群体不固定，不利于基金的稳定运行；部分已参加城乡居民养老保险的60 周岁以下人员要求退保改为参加企业职工养老保险，并将其在城乡居民养老保险个人账户余额并入城镇企业职工养老保险个人账户中。（二）缺乏参保缴费激励机制，保障力度有限现行政策规定缴费档次分为 100-1000 元不等，10 个缴费档次，从档次选择来看，17.17 万参保农牧民普遍存在从低缴费的心理，9 个县市中约有83%缴费参保人员选择 100 元最低档次缴费，平均缴费标准较高的分别是和硕县 451 元 / 人和库尔勒市 262 元 / 人，最低的为轮台县 114 元 / 人，全州平均缴费标准为 196 元 / 人。从不同缴费年龄结构来看，16-29 周岁年龄段农牧民参保率最高，达到22.04%，其次为 40-45 周岁为 20.06%，56-59 周岁最低为 7.72%，平均参保缴费年龄为 39 周岁。若从巴州现行新农保试点实施办法和筹集情况来看，以各级政府补贴 60 元和个人平均缴费 196元，平均参保年龄 39 周岁缴至 59 周岁缴费 21 年来测算，个人账户累计储存额除以 139，每月仅38.68 元，加上基础养老金 100-120 元，到 60 周岁领取的养老金每月领取的养老金 138.68-158.68元，保障水平较低，无法满足农村老年人的晚年基本生活保障需要。新农保替代率（新农保替代率 = 人均养老金领取水平 / 人均农牧民纯收入），由基础养老金替代率和个人账户替代率组成，而 2012 年巴州新农保养老金综合替代率在 7 %（若羌县）到 12%（博湖县）之间（见表 1），低于国际经验水平 40%（国际劳工组织 1952 年提出的《最低社会保障标准公约》规定），更低于巴州 2012 年企业职工基本养老金替代率水平 74%。过低的替代率意味着新农保仅能发挥补充型养老保障的功能，未能完全替代家庭养老和土地养老的作用。在新农保试点阶段，低养老金替代率符合“保基本、广覆盖”的原则，但随着统筹城乡发展，人民群众生活水平的不断提高，真正解决解决农村养老保障问题，应该逐步提高替代水平。表 1：2012 年巴州各县市养老金替代率测算表县市 养老金支出（万元） 领取人数（人） 人均养老金水平（元 /人年）人均农牧民纯收入（元 /人年）替代率小计1.基础养老金支出2.个人账户养老金支出小计1.人均基础养老金2.人均个人账户养老金综合替代率1.基础养老金替代率2.个人账户养老金替代率库尔勒市 638 635 3 4274 1493 1486 7 13613 11％ 11％ 0.1％轮台县 788 780 8 6635 1188 1176 12 10879 11％ 11％ 0.1％尉犁县 322 319 3 2710 1188 1177 11 11782 10％ 10％ 0.1％若羌县 157 154 3 1042 1507 1478 29 21695 7％ 7％ 0.1％且末县 326 325 1 2638 1236 1232 4 11057 11％ 11％ 0.0％焉耆县 757 751 6 6511 1163 1153 9 11513 10％ 10％ 0.1％和静县 554 542 12 5083 1090 1066 24 10881 10％ 10％ 0.2％和硕县 201 194 7 1664 1208 1166 42 10809 11％ 11％ 0.4％博湖县 434 423 11 3597 1207 1176 31 10053 12％ 12％ 0.3％合计 4177 4123 54 34154 1223 1207 16 11782 10％ 10％ 0.1％（三）信息系统不完善，存在管理漏洞主要集中在以下三个方面：一是人口信息不全，且来源不一。公安系统的人口数据，与民政、残联、计生等部门的信息，不能相互印证，且信息来源归属各个部门，信息共享困难，缺乏统一、准确的数据，容易造成个人虚报、冒领养老金的可能。二是死亡人口数据更新迟滞，存在“死而不报，继续领取”的可能。三是信息平台建设欠缺，乡镇与县市之间缺乏数据软件平台，影响数据信息上报的效率和速度，资金追踪不及时，客观上存在漏洞。（四）部分县财政压力较大，不利于新农保制度的持续发展通过对巴州 9 个县市地方财政负担水平进行测算，（见表 2），总体来看，地方财政负担并不是很重，但存在不同地区经济发展水平与财政能力的不平衡，困难县地方财政支持的压力仍很大。县级政府对新农保政府补贴占地方财政收入的比重最低的为库尔勒市（0.14 %），最高的为博湖县（1.92 %），负担较重的为焉耆县（1.82 %）、和硕县（1.03 %），全州平均为 0.28%。中央对中西部地区全额补助中央确定的每人每月基础养老金 55 元，自治区对克州、喀什地区、和田地区所有县市和其他地区属边境县、贫困县还给予每人每年 50 元缴费全额补助，对其他地州县市（含巴州所有县市）补助 60%。由于地方政府还要为其他社会保障政策配套资金，造成巴州部分困难县市财政总负担相对较重，各县市财政负担明显不均衡。因此部分财政困难县地方财政筹资难的问题，将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。（五）中央财政补助不足经结算，2012 年中央财政累计拨付巴州新农保资金不足 340 万元，巴州轮台县、焉耆县、博湖县集中凸显出新农保中央财政资金不足问题，特别是轮台县、博湖县出现了占用农牧民个人账户的余额用于基础养老金的发放问题，不能不令人担心。

四、对策建议（一）建立配套政策，做好制度衔接1、新农保和城居保制度模式基本一致，均实行个人缴费和政府补贴相结合的筹资机制，采取社会统筹和个人账户相结合的待遇计发办法，年满 60周岁，均可按月领取养老金。为适应城乡一体化需要，应尽快研究新农保和城居保制度的合并政策，彻底打破城乡二元养老制度，建立城乡统筹一体化的社会养老保障制度。2、研究制定与城镇企业职工基本养老保险、被征地养老保险之间的转移接续具体办法，处理好参保人员在县市、省不同区域间的流动接转问题。（二）完善新农保筹资标准和待遇水平调整机制应加强筹资标准、补助比例、待遇水平等政策研究，根据当地经济社会发展水平、农牧民人均纯收入、工资增长水平、物价上涨幅度等因素，科学建立新农保筹资标准动态调整机制和基础养老金正常调整机制，使广大的农牧民共享改革发展成果，真正实现老有所养，解决年老保障的后顾之忧。（三）明确监管职责，规范基金管理一是要严把人口信息核对关。严格审核上报人数，杜绝虚报、多报现象；建立生存认证制度，实行一年一次的生存认证，防止基金流失；建立举报冒领奖励制度，对村级协办员定期核实死亡人口，给予一定的经费补助。二是地县两级人社、财政、审计部门应加强对新农保基金运作的及时监管。采取定期或不定期抽查及年度审计的形式，监督检查基金收支余情况，跟踪受惠人员领取情况。尤其要加强群众监督，公布举报电话，实现社会监督与政府监管相结合的方式，使监管常态化、规范化，确保基金的运作安全。三是加快完善信息网络系统，实现信息共享，避免出现重复参保和虚报、冒领现象的发生。（四）多渠道筹资，壮大基金规模1、要加大财政投入，提高财政支出用于社会保障的支出，按照公共财政的要求，积极调整支出结构，增加社会保障支出预算，预算超收的部分，应主要用于充实社会保障基金。2、探索建立新农保风险基金，弥补解决养老保险待遇支付风险，确保新农保待遇落到实处，达到规定规模后，不再提取。新农保风险基金可从以下几个渠道筹资：（1）彩票公益金的一定比例补充风险基金；（2）从土地使用权转让、国有股权转让、国有资产变现收入中筹集部分风险基金。（五）及时做好各级财政补助结算工作上级财政部门尽快结算新农保以前年度中央财政补助资金，落实资金补助不足的情况，切实保障基金的各级财政补助足额到位，确保基金稳定正常运行。（作者单位：巴音郭楞蒙古自治州财政局）