综合科

按照今年我市确定的财政工作重点和近来几次会议上市领导的有关讲话精神，我局多次就如何进一步规范土地收储、出让等做法及提高土地出让收益问题与国土部门进行了沟通，并于近日赴呼和浩特市和鄂尔多斯市进行了学习，现就有关情况报告如下：
一、包头市土地出让金管理情况
（一）2012年土地出让金收支情况。
2012年，市本级（市四区）共出让土地77宗，出让面积4686亩，应收土地总价款37.2亿元，实收土地价款29.5亿元，比上年减少15.8亿元。实现土地收益9.6亿元，比上年减少1.2亿元,计提五项基金后实现政府可统筹收益3.9亿元(包含2220万元地租收入)。2012年，市本级土地出让金共支出33亿元，主要用于拨付征地和拆迁补偿、政府性债务偿还及中小学校舍改造与农田水利建设方面。
（二）我市土地出让金管理情况。
我市土地出让金实行分级管理，内四区由市本级统一管理，外六区（包括稀土高新区）自主管理。市财政部门负责市本级土地出让金的收缴、核算和土地成本及土地收益的支出，实行“收支两条线”管理；市国土部门负责土地的收储、出让底价的测算和公开“招拍挂”等相关工作。市财政部门的几项具体工作流程为：
1、保证金收缴。市国土部门进行土地出让“招拍挂”公示后，对参与竞买人的资质进行审核，审核通过后出具缴款通知书，由竞买人将保证金缴入市财政部门指定的土地出让金非税专户，市财政部门核实入帐后为竞买人开具非税收款票据，严格执行非税管理制度。
2、土地出让金收缴。在土地出让成交后，市国土部门开具《缴交国有土地使用权出让金登记单》，市财政部门据此将竞买人缴交的保证金转为出让金，并收缴竞得人应缴剩余部分，待全额缴交总成交价款后，按国家规定核算计提各项基金并及时按不同科目缴入本级国库或上缴自治区国库。
3、土地成本支出。由市国土局开具《国有土地使用权成本支出用款审批表》，市财政部门审核缴款票据、出让合同、出让方案等相关资料后，将土地成本拨付到负担土地成本的市土地储备中心或相关旗县区政府。
4、土地出让收益支出。对计提各项基金支出由相关部门上报市政府审批项目使用计划，市财政部门按专项用途予以拨付。对政府可统筹使用部分的支出依据包府发[2011]61号文件，按6：4比例分成使用，市本级部分主要用于政府性贷款的还本付息；旗县区部分由相关地区政府向市政府提出申请并同意后，由市财政按转移支付方式下达相关旗县区。
二、呼市土地出让工作情况
（一）收入情况。
2012年，呼市本级实收土地出让总价款32亿元，其中土地成本为21亿元，约占总价款65%，收益为11亿元，约占总价款的35%。从土地收益中共计提九项基金，在国家规定计提五项基金的基础上增加四项地方性资金，分别为失地农民养老和医疗保险资金（每亩计提1.3万元，约占总价款的0.7%）、城市基础设施建设费(每亩计提15万元,约占总价款的7.5%)、中小学幼儿园建设资金(土地净收益的20%,约占总价款的5.7%)和土地出让业务费（土地出让总价款的1%）, 计提九项基金后,政府可统筹收益约占总价款的4%左右。
（二）土地出让工作情况。
呼市分级次管理土地出让金，其中内四区（新城区、赛罕区、回民区、玉泉区）由市本级统筹，和我市相似。财政部门负责土地出让金的管理和监督工作，包括监督审核土地成本、土地出让金征缴和参与挂牌出让底价的确定，按国家规定计提和划转各项基金，核拨土地收益支出；市国土部门负责土地收储资金筹集、土地前期开发整理、土地前期成本的初审、土地挂牌出让底价的测算和出让工作。其主要特点有:
1、早投入、早收储。呼市土地储备中心采取贷款、财政安排、引进土地一级开发等多种方式融资，多渠道筹集资金，统一收购储备土地，实现净地后再出让，从而降低了土地成本费用，形成了市场公开竞争，实现了土地收益最大化。
2、严格审定土地成本。市政府专门成立了由市规划局、国土局、财政局、房管局、监察局、审计局、土地储备中心组成的市土地管理委员会，就土地前期开发等重大事项进行研究。土地储备成本审核工作的具体流程为：土地前期开发整理实施单位将土地前期投入费用资料以书面形式提交市土地收储中心进行初审，市土地收储中心初审后，报送市财政投资评审中心复审，并出具审核报告，再报市土地管理委员会审核确认。
3、严格执行公开“招拍挂”。在收储土地实现净地后全部进行“招拍挂”出让，基本上没有协议出让土地行为，土地成交后，待竞得人缴清全部土地出让金后，财政部门将土地成本及时拨付到土地储备中心，实行集中支出管理。若一级土地开发商也参与竞买土地，其前期投入要在“招拍挂”前进行核算定价，并由收储中心支付全部价款，真正实现了一级土地开发与竞买活动的“脱钩”。
4、分类进行收益分成。市本级与市四区对政府可统筹收益分成是按新旧城区划分的，对新区（新城区和赛罕区）执行的政策为市与区按7：3进行分成；对旧区（回民区和玉泉区）执行的政策为市与区按5：5进行分成。在全部缴清土地总价款后，市财政按宗地和相应的比例核算并通过转移支付方式下达相关地区。
三、鄂尔多斯市土地出让工作情况
（一）收入情况。
2012年，鄂尔多斯市的东胜区和伊金霍洛旗实收土地出让价款98亿元，其中东胜区为28亿元，伊金霍洛旗为70亿元。各旗县区基本上按总价款的10%统一计提国家规定各项基金后，剩余部分全部上缴国库作为土地收益，统筹用于城市基础设施建设等方面。
（二）土地出让工作情况。
鄂尔多斯市由各旗县区具体管理土地出让金，市本级国土部门只是负责搭建全市统一的土地出让平台，组织全市进行“招拍挂”活动。由于市场公开竞争，实现了土地收益的最大化。市财政部门就市本级预算单位的土地收益进行核算；各旗县区国土部门组织土地收储；各旗县区财政部门进行出让金收支管理工作，实行“统收统支”管理。具体有几个特点：
1、集中收储，净地出让。先由旗区财政部门预算安排或区投资公司贷款安排前期费用，拨付区房屋征拆局进行土地房屋补偿和拆迁后将净地交区国土部门收储，再上报市国土局组织“招拍挂”，待土地成交后竞得人将价款缴交各旗县区财政部门进行出让金核算与收益支出安排，市本级不参与土地收益分成。
2、土地成本不单独核算，收益统筹使用。土地出让所得收入全部缴入旗区财政部门，财政部门按国家规定计提相关基金后，剩余部分划转国库作为净收益统筹用于旗区城市建设方面支出，不单独按出让宗地核算土地成本。
四、我市土地出让工作中存在的问题
根据我市当前土地出让工作情况的实际看，并分析对比周边地区的管理现状，我们认为造成我市土地出让收益较低的原因主要有几个方面：
（一）土地出让成本较高。
单就挂牌出让供地方式看，2011年与2012年土地成本占总成交价款的比例达80%左右（见表），收益仅占总价款的20%。有个别地块土地成本已占到总价款90%。而呼市本级的土地成本占比在总价款的65%左右，土地收益占比达到35%。若剔除不可比因素（我市的失地农民养老保险和医疗保险是在土地成本中核算的），呼市的土地收益占比34.3%，高于我市近14.3个百分点。由于呼市地区收储工作做得早，土地征拆投入较少，同时严格确定成本，也有效控制成本支出，从而创造了较高的土地收益。
表2:
挂牌出让情况
单位：万元
年度 总成交价款 其中:土地成本 土地收益 其中：政府可统筹收益 土地收益占总成交价款的比例 政府可统筹收益占总成交价款的比例
2011 380328 307194 73134 25450 19.2% 6.7%
2012 324192 259962 64230 16528 19.8% 5%

（二）土地出让价格偏低。2012年我市挂牌出让土地（经营性用地）的出让价平均为每亩220万元左右（见表3）。而呼市和鄂尔多斯市出让地价已达到每亩近300万元左右。
表3:
2011年与2012年单位地价情况
单位:元/亩
年度 平均单位地价 按用地性质分
工业用地 商业用地
小计 其中:挂牌 协议 小计 其中:挂牌 协议
2011 85.5 12.6 17.0 4.5 110.0 113.5 38.5
2012 72.7 17.4 22.4 6.2 172.0 217.9 34.2

（三）经营性用地出让少。2012年我市工业用地出让面积占总出让面积的比例达64%（见表3），而工业用地的单位地价偏低，特别是园区招商项目较多，地价几乎为工业用地的最低价，这也是导致总成交价款及土地收益低的原因之一。
表4:
2011年与2012年出让宗地基本情况对比表
单位:亩
年度 出让面积 按用地性质分 工业用地面积占出让面积的比例
工业用地 商业用地
小计 其中:挂牌 协议 小计 其中:挂牌 协议
2011 4542.7 1145.4 746.6 398.8 3397.3 3238.4 158.9 25%
2012 4686.7 3012 2085.5 926.5 1674.7 1256.4 418.3 64%

五、加强土地出让管理工作建议
尽管我市近几年在土地出让和出让金管理方面做了大量工作，并出台了不少的实施意见，但在土地出让收益方面还与相邻地区有一定差距，特别是与市领导的希望与要求有更大的差距，针对我市土地出让工作中存在问题，在学习借鉴兄弟地区先进做法基础上，提出如下工作建议：
（一）控制并压缩土地征拆成本。要科学合理地核定并支付征拆成本，坚决遏制不合理补偿行为，禁止随意提高补偿标准。市财政、审计要事前参与审核土地成本支出。同时建议成立土地前期成本审核小组，专门就土地成本进行审定。
（二）进一步规范土地出让行为。目前，我市工业用地出让占比很大，而较低的出让地价造成土地总价款和收益较少，因此既要严格界定用地性质，也要对工业用地科学确定出让底价，确保政府收益，另外要增加商业经营性土地出让，提高土地出让价款和土地收益。同时要进一步规范土地出让行为，扩大土地公开出让竞买告知范围，严格实行“招拍挂”出让，严禁协议出让土地。
（三）加大投入，提前收储。提前收储，既可大幅减少土地成本费用，又可不失时机进行土地出让，获得高额回报。因此要采取财政安排、银行贷款、鼓励土地一级开发等多种方式融资，有序对规划内拟出让土地及时收储，提早达到净地条件，为适时开展挂牌出让奠定基础。同时，积极探索收储与出让的良性循环机制，真正把土地用活、用好，发挥出应有效益。