一、当前中国财政风险的重点防范领域———地方政府债务问题随着国际金融危机的爆发和蔓延带来的影响日益扩大，财政风险问题越来越受到各国的高度关注。当前中国财政风险的重点防范领域是地方政府债务问题。我国自1994 年的分税制改革之后，地方政府性债务规模快速攀升、风险不断积聚。特别是在2009 年经济刺激计划的带动下，地方政府性债务规模更是急剧增长、风险日益增大，严重威胁到银行信贷资产安全和国家金融体系的稳健运行。2011年至2013 年，我国进入地方政府性债务偿还高峰期，许多地方政府由于缺乏足够的偿债能力，只能借新债还旧债，同时更多的地方政府主要依靠出售土地来获取财政收入和偿债资金，这将进一步加大地方政府偿债风险。

中国当前到底有多少地方政府债务？2011 年，审计署牵头进行了第一次全国性地方政府性债务审计，在这一过程中所依赖的数据和信息主要来自于统计信息，而完整全面的会计信息却很难获取，没有精确系统的会计信息，使得这项工作自一开始就遇到了很大的难度，也使得这一工作效果大打折扣。2013年12月审计署发布的《审计公告》指出，截至2013 年6 月底，地方政府总债务约为18 万亿元；中国财政部原部长项怀诚2013年估计的地方政府债务可能超过20 万亿元；国外甚至有专家认为这个数字超过40万亿元。地方政府债务难见全貌的主要原因是地方政府债务透明度极低、且信息严重滞后。财政部5月21 日公布了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，明确2014 年十个试点地方政府债券自发自还。这给地方政府提出了机遇与挑战。挑战一：地方政府的偿债能力成为债券投资人关注的重点，从而直接影响债券能否成功发售。挑战二：地方政府自发自还直接需要信用评级等配套机制的建立。而信用评级用什么来评？投资者依据什么来判断政府债券的投资价值。考虑到将来政府债券的发售是面向公众，这一数据来源必须具有可靠性、完整性、公开性。所以随着地方政府债券自发自还的实行，地方政府必须像上市公司那样公开披露经独立机构审计的地方政府财务报告。

二、基于地方政府财政风险防范的政府财务报告建设从2011 年开始全国11 个省市试编政府财务报告，现已扩展到所有省份。这些政府财务报告试编的实践为政府综合财务报告制度的建设积累了宝贵的经验，为解决试编过程中所发现的问题指明了进一步改革的方向。笔者在此仅就争议较多的权责发生制会计基础问题和报告的审计问题提出自己的思考。


（一）权责发生制是一个过程权责发生制会计基础是政府综合财务报告的核心要件。那么，何谓权责发生制？引用政府会计改革咨询专家陈立齐教授的一句话，可以很形象地说明其本质：权责发生制并非“一朝建成”或“一张白纸”的两极，而是由收付实现制转向完全权责发生制的一个过程。因此，可以通过不同程度的权责发生制，来生成一些指标用于衡量财政健康状况。例如：轻度的权责发生制将流动财务资产匹配流动负债而衡量变现能力；中度的权责发生制将所有财务资产匹配所有负债而衡量偿付能力；高度权责发生制则要考虑或有负债及经济资源的市场价值，提供一个最全面的净值。目前地方政府试编财务报表的普遍做法是账务处理未做改变，而只通过年终调整，来形成权责发生制的报表。这种做法最大的问题就是违反了“证—账—表”这一基本的会计程序。会计的立身之本在于其可靠性，而可靠性在很大程度上是通过这一独特程序来保证的。所以在账务处理中实行权责发生制的会计基础是必然趋势。而权责发生制的引入可以作为一个过程，逐步进行。所以下一步改革所面临的问题是在财务处理中如何逐步引入权责发生制会计基础。

（二）政府财务报告应由谁来审计政府财务报告在公开披露前必须要由审计师发表意见。那么，政府财务报告应该由谁来审计？随着地方政府发债将近，这一问题已经成为眼前问题。如果由民间审计机构来审计，会否涉及政府机密泄露风险？如果由同级政府审计机构来审计，那么审计的独立性又会否被质疑？笔者认为，目前中国较稳妥的选择或许是由上一级审计机关对发债地方的财务报表进行审计，这样做独立性会增强，没有泄密风险，但也不是万全之策，因为可能又会涉及到上级政府隐性担保的问题。