桐庐县财政局课题组

　　社会资本参与公共基础设施建设和运营，以及公共事务管理的PPP模式，若能较好地在县一级政府性投资项目中应用，则对深化企业改革，促进当地中小企业产业结构调整与转型、控制地方政府债务规模有着深远的意义。正因为县一级公共基础设施建设项目投资额相对较小，社会资本对经济发展的预期而延伸的财政支撑能力信心偏弱，客观上制约了县域外特别是境外社会资本运用PPP模式参与县一级公共基础设施建设项目，因而县级政府根据当地的实际来客观地认识PPP模式而加以合理的运用显得尤为必要。本课题试图立足于县域经济与社会发展的实际，以已经广泛应用与开展的BOT项目为蓝本，通过BOT模式在县级公共基础设施建设项目中的实践，对县一级在PPP模式在认识上、实践上的纠偏等问题进行研究，以其对政府在建设模式的选用决策中起到一定的参谋作用。

　　一、桐庐县在公共基础设施建设项目领域推行PPP模式的基本做法

　　关于为什么需要PPP模式，为什么需要推广PPP模式，楼继伟部长在《推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革》讲话中，从PPP含义到运作模式、特点、效果，从转变政府职能、优化资源配置到深化改革开放的高度作了阐述。BOT作为狭义的PPP模式，桐庐县在垃圾渗漏液处理项目、城镇污水处理项目中进行有益的尝试，从建设运营的结果来看，已呈现出良好的效果。课题组以垃圾渗漏液处理BOT项目的建设运营过程为蓝本来阐述桐庐县PPP模式的基本做法。

　　1．加强项目前期工作与政府部门内部协作，确保项目开展的规范与效率。垃圾渗漏液处理项目列入政府投资项目储备库后，由项目建设主管部门对项目的建设与运行进行了前期调研，向政府提出了采用BOT模式进行建设的意见，并由政府报县人大常委会讨论通过。县政府据此成立了以主管领导牵头的工作领导小组，领导小组办公室设在项目主管部门县建设局，成员单位包括了县发改局、国土局、财政局、招管办、审计局、环保局等部门，指定了得力人员担任招标办公室主任，并明确各部门的具体联系人（无特殊情况不得更换）。领导小组办公室对涉及立项审批、用地指标、财政与税收政策、环境评价、渗渗漏液处理的成本等由有关主管部门对各自负责的与项目有关的行政事项进行研究和审查，并出具书面意见，由领导小组办公室负责落实并做出决定，大大降低前期工作的复杂程度和难度，提高了项目的规范程度，加快了前期工作进度。

　　2．严格项目投资人选择的程序化管理，确保投资人选择的公开与公平。由于垃圾渗漏液处理项目总投资不超过3000万元，且投资回报率不高，因而难以吸引大量的潜在投资人参与项目竞标，与国内的大多数项目一样，该项目采用了与投资人竞争性谈判的方法。为弥补谈判过程中领导小组办公室成员单位经验与专业知识的不足，采用了对周边地区相关项目建设与运行实地调查、聘请专业机构相结合的方式。领导小组办公室成员单位对专业机构编制谈判文件进行审核，主要是对项目建设、项目的运行与维护、项目移交、项目违约赔偿等具体条款进行详细分析研究，由于条款的制定与谈判过程政府始终处于主动地位，促使了投资人在技术实施方面的要求提高与要价方面作出让步，减轻了财政支出的压力。又由于相关项目建设与运行的调研以及多部门的全过程参与，延聘了中介专业机构，弥补了因管理者水平有限，或对项目、投资人了解不够，或采取不正当手段让利，而导致国家、人民利益受损的缺点，确保了竞争性谈判的透明度，防止了暗箱操作的可能。

　　3．严肃特许经营权BOT协议的签订，防范各类潜在风险的产生。领导小组办公室在确定项目投资人后，对BOT项目建设、运行、移交过程中有可能出现的各种风险在BOT协议中尽可能一一予以明确，协议中从政府的角度着重考虑了以下风险：一是建设运行期间的政治风险问题。协议中虽然明确了项目的建设、运行、维护过程政府采取不干预政策，但同时也明确在履行BOT协议过程中如果出现危害公众健康和公共安全以及政府履行其法定职责的需要，政府依然可以采取干预政策。同时协议中明确在运营与维护期，甲方有权在任何时候进入本项目厂区，以及查阅乙方本项目相关材料，以监督本项目的运营与维护。二是建设运行期间的法律风险与技术风险问题，BOT项目是在国家现行的法律法规环境下进行的，在项目建设和特许经营期内，法律法规的变更将可能导致建设运营的成本大大提高，收益减少，比如由于建设期本身存在的技术风险，或运行过程中污水排放标准的提高而产生的提升改造投资费用由投资方承担，明确在争议、分歧或索赔提交诉讼以后，至法院做出最终裁决之前，双方应继续履行其协议项下的其他所有义务，但作为补救措施政府可以在调查论证后调整财政补助标准。三是移交过程中的风险。主要涉及到资产的质量与保全，人员的培训，债权债务的清偿等风险问题。

　　二、县级公共基础设施建设项目推行PPP模式存在的问题

　　从上述狭义的PPP模式即BOT模式实施中我们不难看出，虽然该模式的推行对缓解地方政府投资压力、调整地方政府债务结构、优化管理和有效地提供公共产品起到了积极的推进作用，党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营的方式参与城市基础设施建设和运营”的决定开启了PPP模式的大门，但具体到县一级而言，制度的顶层设计与基层实施的结合仍存在一个过程，认识上的差异、投资规模偏小、专业人员缺乏，客观上延缓了PPP模式的进程。具体表现在以下几个方面：

　　1．县一级层面对PPP模式的认知程度较低。随着城镇化的进程不断加快，建设范围不断扩大，投资强度不断增强，巨大的资金需求促进了地方政府积极探索新型的融资、建设和运营模式，狭义的PPP模式即BOT模式已得到广泛运用，但对比BOT模式更加强调公私部门全过程合作的PPP模式的认知程度则较低，造成这种现象的原因是多方面的。从客观方面探寻，PPP模式在国际范围内探索与实践时间起始于上世纪90年代，在我国研究和实践的时间则更短，鸟巢、北京地铁4号线、武广高铁以及杭州地铁1号线PPP模式的实施并没有对PPP模式的运作模式、特点，特别是运作效果起到广泛的宣传作用。党的十八届三中全会以后，财政部门对PPP模式的宣传也仅局限于本系统，且对现有的宣传、推进的组织架构有待于进一步优化；从主观方面探寻，县一级层面更加注重实效，包括模式操作的简便性和时效性，上级政府特别是财政在资金上的补助力度，而这些优势在PPP模式中并没有得到很好的体现。

　　2．企业以PPP模式参与县级公共基础设施建设项目意念不强。其原因有以下几个方面：一是县一级公共基础设施建设项目投资额相对较小，难以吸引县域外特别是境外资本参与PPP模式建设。从各地实践来看，不是所有的项目都可以采用PPP模式，只有规模比较大、需求比较稳定、长期合同关系比较清楚、行业竞争性相对较小的项目，如供水、交通、污水处理、垃圾处理等，才适合采用政府和社会资本合作模式，而这一些项目在县一级的投资规模一般在2000万元至1亿元之间，个别项目如日处理6万元以上污水、日供水10万元以上自来水、日处理500吨以上垃圾并发电的项目其投资额才会突破1亿元，因而很难吸引县域外社会资本的积极参与。二是社会资本对经济发展的预期而延伸的财政支撑能力信心偏弱，对政府的契约意识抱有一定的怀疑态度。这主要体现在一些“四自收费公路”的建设上，由于经济的发展超过了政府的预期，政府放弃了在相同线型上不再建设其他竞争性公路的条款，而选择了建设更高等级的公路与铁路，因此收益预期（包括财政补偿部分）与契约的执行在一定程度上阻碍了社会资本的进入。浙江省财政厅要求报送PPP试点项目，桐庐县初步筛选PPP项目21个，但并没有实质性的进展从中可以反映出企业的担忧。三是PPP模式的制度设计使企业更倾向于BOT、BT模式。在PPP模式下，公共部门和民营部门发挥各自的优势为公共项目提供服务，共同承担责任、分担风险和分享收益，这就将政府部门的一系列项目建设程序、经营管理方式引入PPP项目之中，客观上造成企业对项目运营管理行政化的担忧，使热衷于参与基础设施项目建设的社会资本更倾向于相关法律、法规较为成熟的BOT模式，更倾向于回报期短、收益明显、风险较低的BT项目建设模式。

　　3．不科学地运用PPP模式有可能影响实体经济的可持续发展。自2008年第四季度以来，地方政府的投资在宽松的财政政策与货币政策背景下实现了几何级数的增长，各种政府投融资平台应运而生，政府项目投资、全社会基本建设投资规模与政府负债皆在高位运行，审计署2013年对全国性债务审计结果得出了“政府性债务风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患”的结论，在一定程度上反映出地方政府一方面要确保投资增长，而另一方面需要化解地方债务的二难境地，引入社会资本进入公共基础设施建设领域为地方政府减轻财政支出与债务负担提供了一条新的途径。但不难看出，在经济高速增长期间已有大量的实体经济资金从生产领域转向到房地产领域、楼宇经济领域，如果政府以特许经营权为企业提供更高更大的盈利空间，则有可能引起新一轮的实体经济资金搬家，国家的税基就有可能发生动摇，而地方政府的负债也只不过从显性负债变为隐性负债，从短期负债转化为长期负债，有可能影响经济的可持续发展。

　　三、县级公共基础设施建设项目推行PPP模式的意见与建议

　　1．要充分认识到PPP模式作用的局限性。PPP模式虽然能有效地增加公共产品的供给，控制和压缩地方政府性债务风险，在不增加政府性债务的前提下，保证了地方政府的投资规模。我们有理由认为，PPP模式在我国目前GDP增速放缓的大背景下，缓解地方建设资金，保持社会及经济平衡发展起到一定的作用，可能会为阻止我国经济下滑赢得几年的时间，便于政府对经济结构进行调整，实现科学的发展（如下图中实施了PPP模式后的“经济增长1”，而未实施PPP模式后可能出现的“经济增长2”）。如果我们没有从经济长远发展的目光来看待问题，仅仅是把PPP模式作为一种融资模式或者是化解地方债务的手段，则PPP模式有可能成为继房地产后的又一次掏空实体经济的罪魁祸首，不得不引起各级政府的高度重视。见图1。

　　为此，课题组假设了今年杭州车辆限牌政策后政府采取的不同的后续对策对道路拥堵形成的模式来解释PPP模式对经济发展的影响。据新闻报道，截至2014年2月底杭州市机动车保有量达到259.8万辆。为明晰起见，图表中假设目前杭州地区保有车辆为100万辆，如果达到200万辆时则道路瘫痪。下表图示中“拥挤1”表示限牌后每年以8万辆的速度定比增长，则10年后道路瘫痪，图示中“拥挤2”表示采取不限牌政策，而每年以16万辆的速度环比增长，则在不到5年的时间内道路瘫痪。换言之，限牌政策给政府治堵、发展公共交通赢得了5年有时间，如果是为限牌而限牌，道路瘫痪只不过是时间问题。同样，PPP模式也如限牌存在其局限性，政府必须充分利用PPP模式赢得的时间和空间，积极调整产生结构，才能使PPP模式在实现公共产品的有效供给和经济的持续发展发挥应有的作用。见图2。

　　2．要进一步加强对PPP模式的宣传。从垃圾渗漏液处理BOT模式项目建设中已明确反映，一种新型的项目建设模式要为基层政府接受并付之于实施，政府的牵头，各部门的联合协作是PPP模式推行和成功的前提，因此加强宣传提高社会的广泛认识不可缺少。一是提高宣传的组织机构层面有利于提高社会对PPP模式的认知。自2013年底以来，财政部门为了应对企业“走出去”融资难、地方债务“ 高企” 而大力宣传、积极推行PPP模式，但是相对于地方政府以及其他相关部门对于推行政府和社会资本合作的PPP模式的积极性并不是很高。最近，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》， 要求充分认识推广运用PPP模式的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系，但文件仅限于部门，有必要对PPP模式的宣传与推广上升到政府层面，如目前我省推行的“五水共治”、“三江两岸”整治；二是积极落实与完善PPP模式财政扶持政策，助推PPP模式的宣传与实施。至目前为止，各级政府及其财政部门并没有出台相关明确及可操作PPP模式的财政转移支付及财政扶持政策，虽然浙江省发改委、省财政厅印发《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》，也只是明确将积极鼓励运用PPP模式，严格规范运用BT等融资模式，对地方政府关注的资金扶持并没有实质性的进展。财政扶持政策的出台固然有财政状况、财政负担、项目风险等诸多因素，但仍应从促进经济转型升级、转变政府职能、深化财政体制改革的高度综合考虑；三是通过强化对各级政府考核来助推PPP模式的宣传与执行。结合地方投资规模、地方债务风险的化解等实行综合考评。

　　3．要理性地在县级公共基础设施建设项目中推广PPP模式建设。这种理性包括以下几方面：一是要理性地选择社会资本参与PPP模式建设。即选择的社会资本必须与企业的转型升级、与经济的转型升级相联系，重点吸引高能耗、高污染等行业的社会资本进入PPP领域，防止因财政扶持力度、高回报等因素而吸引成长型社会资本涌入。二是要理性选择PPP模式的项目个体。如前所述存在预期不确定性的收费公路建设，在项目的存续期仍会给财政带来巨大的压力。从垃圾渗漏液处理BOT模式项目来看，其实施在一定程度上只是调整了地方债务结构，财政的支出总量并没有发生改变。因而从长远来看，PPP项目选择应考虑有多渠道的市场竞争、有稳定的现金流、行业发展缓慢的项目为先，如城市轨道交通、学校、医院、老年公寓等社会福利项目，而对一些明显垄断性的、关乎民生的项目次之。三是要理性把握PPP项目实施的每一阶段。县级以上政府部门应建立专门机构，履行政府和社会资本合作政策制订、项目储备、业务指导、项目评估、信息管理、宣传培训等职责，重点指导县级政府PPP项目建设， 解决县专业人员缺乏问题；细化项目的前期工作，积极推行公开的招投标程序确定项目合作人；规范特许经营权PPP协议的签订，实现政府与社会资本的双赢。

　　4．要积极探寻新型的资本运作模式助推PPP模式的发展。如前所述，社会资本对经济发展的预期而延伸的财政支撑能力信心偏弱，对政府的契约意识抱有一定的怀疑态度，社会资本一方面希望运用政府的特许经营权参与公共基础设施的建设并取得稳定的投资收益，另一方面也希望最大限度地规避投资风险，这就为新型的资本运作模式助推PPP模式的发展赢得了空间。社会资本在取得PPP模式建设项目后，可以与规范的资本运作公司合作，以其资产与稳定的现金流收益债权作抵押，向社会公开募集资金，既降低了社会资本的投资压力与风险，又为社会闲置资金创造了新的投资渠道，实现了另一个双赢的格局。当然这种新型的助推PPP模式发展的资本运作方式，还应从制度层面、操作层面、特别是从公共产品的有效供给与风险控制上进行深入的研究和探讨。

　　组　长：申屠逸清

　　成　员：郑　赟　吴中华　吴俊华　张根兴（执笔）