引言

　　财政资金安全涉及财政管理各个方面，与经济社会发展以及人民群众的切身利益密切相关，是促进经济发展和构建和谐社会的物质保证，对确保财政职能作用充分发挥、财政政策有效落实、财政资金规范高效使用具有重要意义，是各级政府全面搞好社会管理和公共服务的长期性任务和重要责任。那么该如何对财政资金实行有效监管呢？笔者认为，从某种意义上来讲，加强财政资金的监管其实质就是强化对“国家金库”分配使用的监控过程。

　　一、上城区财政资金管理的现状

　　2010年4月上城区在杭州六城区中率先实施了国库集中支付制度改革。国库集中支付制度的改革，使上城区顺利将财政性资金纳入国库单一账户体系，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。系统上线后运行平稳、效果显著，取得样板效应。上城区国库集中支付制度改革在规范财政资金监管方面成效显著，主要体现在以下几个方面：

　　（一）强化了财政资金监管。首先，实行国库集中支付后，财政收支均在国库单一账户体系内运行，由过去多头开户改为国库单一账户。其次，各预算单位在没有发生支付业务之前，所有资金都集中在财政国库账户上，减少了财政资金体外循环，防止了资金被挤占和挪用的现象发生。另外，由过去的资金存量分散在各单位账户全部集中到财政国库账户，有利于增强政府宏观调控能力。

　　（二）提高了资金拨付效益。实行国库集中支付后，上城区货物采购一般情况都由会计结算中心直接支付到商品或劳务供应商，减少了支付中间环节，压缩了财政资金的在途时间，提高了资金的使用效率。从2012年统计数据来看，上城区政府采购总预算资金为34544万元，实际采购金额23790万元，节约资金10754万元，节约率为31.13%，财政资金支付规模节减效益明显。

　　（三）确保了预算执行到位。通过国库支付制度改革，实行收支两条线，凝聚了政府财力，促进了部门预算编制统一。同时，区财政局按照单位的预算和用款计划确定的资金用途，通过国库单一账户体系中的财政零余额账户，直接将财政性资金支付到收款人或收款单位账户，保证了专款专用；预算单位按照部门预算和用款计划确定资金用途，根据区财政局授权，通过国库单一账户体系中的单位零余额账户或特设专户，将财政性资金支付到收款人或用款单位账户，确保预算执行到位。

　　（四） 规范了财政管理行为。实行国库集中支付改革，财政资金从预算分配到资金拨付的各个环节都公开透明，强化了区财政局对预算单位执行情况的监督，预算执行实现了由以拨代支向以用款计划列支转变。同时，这项改革不仅是针对预算单位，而且也针对区财政局自身，对财政管理方式、服务理念提出了更高、更透明、更规范的要求。

　　（五） 增强了源头治腐力度。实行国库集中支付后，取消了预算单位实有资金账户，所有财政性资金均在国库单一账户体系内运行，有效地防治了预算单位多头设账户、私设“小金库”的行为。财政性收入和支出实现“收入直缴，支出直付”，减少了中间环节，提高了资金运转透明度。

　　（六）初步建立了预算执行过程的动态监控机制，增强了财政资金运行的安全性。一是改革后预算单位对财政资金的使用，要按照规定程序编报用款计划，从而克服传统支付方式下用款随意性的弊端，有利于加强预算执行的控制。二是实现了对资金使用支付过程的动态监控。系统与代理银行支付系统联网，通过国库单一账户体系，能够实时监控到每一笔财政资金的支付活动，能及时发现、解决、纠正问题，有效保障了财政资金的安全运行。

　　二、现行财政国库监控管理实践中还存在亟需解决的问题上城区国库集中支付制度改革实现了从资金拨付、资金使用、银行清算，直到资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控，初步建立了预算执行过程的动态监控机制，增强了财政资金运作的安全性，有效杜绝了资金的不合理使用。按照不同的支付主体，对不同类型的财政资金支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。

　　财政直接支付程序流程：由预算单位按批准的部门预算和用款计划向财政部门提出支付申请，财政部门审核无误后，向代理银行发出支付指令，通过清算系统，实现支付与国库单一账户进行清算，财政资金从国库单一账户直接拨付到收款人银行账户。见图1。

　　财政授权支付程序流程：由预算单位按照批准的部门预算和用款计划，自行开出支付令，通知代理银行支付资金，并通过全国银行清算系统，与国库单一账户进行清算。见图2。

　　从以上流程图可以看出，为了确保对财政资金流动的有效监控，在资金监控过程中，财政各部门应合理分工，相互配合。国库部门按规定主要审核用款是否符合预算、是否按规定程序申请使用资金、是否根据合同条款支付资金、是否按项目进度申请使用资金。而支付结算中心负责对直接支付部分各单位支付款项的合同、协议、进度、票据是否合规、手续是否齐备等方面的审核，且负责对于授权支付部分的审核结算以及账务的处理。国库资金通过财政直接支付和授权支付，改变了资金拨付方式，硬化了预算管理，使得国库单一账户体系的财政资金基本实现全过程监控，但在实际运行过程中，仍存在一些亟待研究解决的问题。

　　（一）一些预算单位不认真执行国库集中支付的有关规定，资金支付随意性较强，经常错过银行当日的清算时间，特别是出现大额的资金支付时，使代理银行的财政备用金不够垫付，势必自行垫付资金。这样既影响了预算单位正常用款，也在一定程度上挫伤了银行代理财政业务的积极性。

　　（二）预算指标、科目、金额的调整。由于国库资金来源渠道多样，支出规模不等，开支更是复杂，次数繁多，而且执行中预算指标、科目、金额的变化较大，有时需要相互调整。如果没有完备的业务系统支持，及时支付难以实现。

　　（三）动态监控范围过窄，直接支付比例需要进一步提高。一方面，上城区国库集中支付改革还处于逐步深化的阶段，传统转拨形式的支付依然存在，如工程项目支出未完全纳入国库集中支付范围。另一方面，国库集中收付制度作为预算执行的基本制度，应包含对财政收支两个层面的管理与监督。但从改革伊始，国库集中支付改革明显快于收入改革，上城区的财政国库动态监控管理重点是围绕改革资金的支付环节进行的监控管理。

　　（四）内部控制管理相对薄弱。我们往往注重对财政资金使用的合法性、合规性的审核监控管理，对国库集中支付有关主体的内部控制管理相对薄弱。因人手原因，一人多岗、串岗现象时有发生。国库动态监控中发现的违规问题，其根源在于内部管理制度的缺失和无效，缺乏违规后的制约措施，也使财政资金管理中存在潜在的风险。

　　（五）后台数据修改的严肃性有待提高。在系统持续运行过程中，会产生大量的数据，这些数据对全区财政业务的正常开展举足轻重，同时也对上城区财务信息记录的追踪至关重要。在实际执行过程中，因各种原因直接修改后台数据库行为时有发生，后台数据的更改存在一定的随意性，如果发生问题，责任往往难以界定。

　　（六）预算指标管理有待于进一步加强。指标是国库集中支付的源头，加强指标管理是搞好国库集中支付的根本。一方面，由于区财力有限，部门预算编制仍不够精细。另一方面，部分单位预算执行不够规范，加上预算指标年初下达较晚，年度中间追加指标随意性大，不但大大增加了财政部门的工作量，而且造成了财政资金在使用上的混乱，也给国库集中支付工作带来了一定的麻烦，容易产生矛盾和问题。

　　（七）单位的资金绩效理念需进一步培育。财政资金的安全性较以往得到了很大的加强，但许多预算单位普遍存在财政给多少就用多少，对财政资金的支出效益没有认真思考、规划和总结，资金绩效评价概念模糊。

　　三、解决的办法和措施

　　针对上述国库集中支付改革存在的困难和问题，必须采取切实有效的措施，进一步深化和完善改革工作，确保财政资金安全高效运行。为解决这些问题，上城区财政部门也做了一些有效探索，努力完善国库集中支付制度的改革。

　　（一）理顺、推行规范有序的预算执行机制

　　1．细化、透明化部门预算，提高财政资金分配科学性和安全性

　　首先要进一步强化部门预算管理，细化预算编制，规范单位项目支出预算编报，为预算执行提供具体、准确的依据。其次要建立严格的指标控制支出机制，凡需下达预算的支出，必须按照规定制作指标文件，严格依据指标文件进行资金拨付，坚决杜绝无指标文件、审批手续不全的拨款。

　　为了让人大代表在审议政府预算前就参与到预算编制过程之中，使预算编制过程更加公开、民主、科学、合理，2012年9月，区人大常委会与区财政局沟通后决定，在杭州市率先对2013年部门预算开展参与式预算监督工作。整个工作分为四个阶段：一是前期准备。确定参与式预算监督对象，区人大常委会组织区人大代表及相关人员开展预算审查业务培训，财政部门将选定的部门预算年度计划报区人大常委会财经工委供参会人员预审，提前十日向社会公告会议有关事项。二是民主恳谈。召开民主恳谈会，由财政部门向与会人员介绍部门预算编制计划情况，与会人员分组对部门预算编制计划逐项讨论形成意见，并与财政部门就预算编制计划进行民主恳谈，会后财政部门对有关预算编制计划作相应调整。三是意见反馈。遇有重大事项需会后研究确定的，区人大在收悉区政府财政部门关于重大事项答复意见的七日内，召开落实意见建议情况反馈会，区政府财政部门对预算建议调整情况向区人大代表及相关人员做出说明。四是跟踪问效。区人大及其常委会对参与式预算执行情况实行全年监督，包括部门预算上会审查、专题汇报、决算审计、决算审议，财政部门结合参与式预算监督工作做好财政支出绩效评价，并将评价结果反馈给区人大代表。

　　2．深化国库集中支付改革，提高财政资金支付安全性

　　国库集中支付改革是加强财政资金安全管理的重要措施和有力保障，要继续深化完善国库集中支付改革，在现有的改革基础上进一步完善国库集中支付运行机制，提高资金运行效率和效益。

　　（1）加强预算单位银行账户管理。严格按照国库管理制度改革要求，逐步撤消单位的实有资金账户，将单位所有资金全部纳入国库单一账户体系内运行，进一步完善国库单一账户体系。对财政资金专户的开设，严格履行财政内部审核、审批手续；对现已开设的财政资金专户，要加大清理力度，能归并的立即归并，该撤销的坚决撤销；对财政资金专户管理要按照“归口统一管理，严格按程序开设，同类专户归并”的原则，统一到财政国库部门管理，建立项目管理与资金管理相分离的相互监督、相互制约机制。按照这一思路，2012年区财政局对区预算单位银行账户开展了财政年检工作，应参加年检单位156个，实际参加年检单位156个。参加年检的预算单位共计申报银行账户491个，年检合格账户486个，合格率达98.98%，预算单位银行帐户管理工作取得了阶段性成效。

　　（2）推行公务卡结算。推行公务卡结算使支付行为查有据、寻有迹，提高公务消费支付的透明度，便于对公务支出过程的监控，从源头上堵塞漏洞和预防腐败。2012年，上城区国库集中支付改革单位均已实现了公务卡改革，发放公务卡1832张，占应改革单位的51.4%，其中有六家单位完全取消了现金报销方式。2012年全区公务卡刷卡结报1388万元，在杭州各城区中使用量排名第一。上城区公务卡结算制度改革虽然取得了较好成效，但公务卡结算占比依然不高，在公务卡的推广使用中，要调动供应商刷卡积极性，扩大银行卡机具布设范围，创造良好的公务卡用卡环境。预算单位差旅费、招待费和会议费等公务支出凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡消费。

　　（3）逐步缩减授权支付范围和比重。将会议费、招待费等纳入直接支付的范围，扩大财政直接支付的范围，形成以财政直接支付为主，授权支付为辅的支付格局。强化授权支付审核监管，对单位的授权支付计划进行严格甄别把关和跟踪审查。

　　3．建立预算绩效评价制度，确保财政资金使用效率

　　虽然国内开始公共财政制度改革已经十余年，部门预算、政府采购、国库集中支付等改革卓有成效，但是财政支出效益和效率不高仍然是一个突出的问题。如何从根本上克服财政资金支出中的低效率，提高财政支出的绩效水平，为政府施政能力的提高提供保证，这是近些年摆在各级政府面前的一项重大而艰巨的历史任务。为探索这一重大课题，上城区于2012年5月召集杭州市财政监督、绩效评价专家，召开2012年杭州市、区绩效评价会议，会议围绕杭州市、区如何开展绩效评价标准化工作展开了激烈讨论，并对上城区提交的杭州市地方标准规范《财政支出绩效评价规范》修订稿进行了审核、认定。这是杭州城区内财政支出绩效评价第一个地方标准，对于推动上城区财政支出绩效评价整体水平的提高具有重大意义，为区、县开展绩效评价工作做出了规范性指导。

　　对照《上城区财政支出绩效评价规范》，区财政局适时调整2012年绩效评价工作侧重点，推动全区所有一级单位参与绩效自评。通过实践表明，绩效自评有利于各单位树立绩效观念，增强责任意识，进一步自觉规范财政支出项目管理，加强资金分配使用的监督，更加注重提高财政资金的使用效果。

　　（二）强化内控，建立资金安全监督长效机制

　　1．严格监控、审核支付要素的填报。支付要素填报不规范是国库集中支付制度运行在技术操作层面必须引起重视而予以监控审核的环节。有不少单位支付经办人不懂预算、不熟悉财务会计，随意填报支付要素。如不理解支出科目分类含义，随意填写与本单位业务不相关的科目；支付摘要不能准确表达支付事项；将人员经费作公用经费开支、将专项经费作为人员经费使用，项目经费之间互相串用等。对此，财政局结算中心审核人员必须把好最后一道关口，同时做好单位操作人员的业务指导 工作。

　　2．财政部门要建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，加强财政局内部预算、执行、监督等管理机构的工作沟通，建立高效顺畅的工作协调机制，做到预算编制、执行和监督各业务主体间信息沟通便捷顺畅、实时共享，推进监督关口前移。积极推进预算执行动态监控改革，建立预警、提示、纠错机制，及时发现疑点，强化源头监管和同步跟踪，达到事前审核、事中监控检查、事后稽核评价的目标。在今后工作中将资金安全检查工作制度化，定期开展自查。对下级预算单位资金管理情况要定期检查与考核，及时通报、督促整改存在问题，加大责任追究力度，将内部监督检查结果作为财政部门各单位评选先进和干部考核、任用的重要参考依据。

　　3 ．适度的信息披露。结算中心在工作过程中，比其他部门更容易发现单位的问题，因此结算中心应在日常业务处理的同时增强会计监管职能，协同财政监督部门或独立对单位进行财务检查监督。在财政资金运行过程中，针对监控核查发现的违法违规或不规范行为，责成单位改正，或通过规范的程序及时在一定范围内进行通报，提出处理意见和建议，并择机采取不同的方式适度向社会披露，促进预算单位和代理银行加强内部管理。

　　（三）夯实基础，建立并落实规范严谨的资金安全管理制度体系

　　1．严控业务操作流程，强化资金安全监管。建立、健全内部控制制度，规范资金支付中每一个环节，进一步理顺财政内设机构职责，建立严密、规范、高效、安全的业务流程，严格按规定的流程办理业务，后台数据凭分管局长的授权修改，确保财政资金安全。在指标管理、资金拨付、资金调度、印鉴管理、会计核算和内部监督等关键环节，科学合理设置工作岗位，避免岗位交叉、重复。同时建立健全责任追究机制与制度执行考核制度，将财政资金安全管理责任分解落实到人，对制度执行不力的，及时通报并督促纠正。财政资金的支付坚持日清月结，做到账账一致，账款相符。

　　2．规范操作权限，适时提升业务运行环境，保证财政资金系统安全。加强不同人员系统操作权限维护，规范各个岗位操作权限，确保系统运行安全通畅。一方面，要对业务部门与系统建设和管理部门的职责权限予以明确和规范，并严格限定业务操作人员与系统维护人员的职责权限，严禁系统维护人员兼任业务操作岗位，特别是涉及资金拨付环节的岗位。另一方面，要加强系统安全管理工作，定期进行硬件设备更新和业务系统版本适时升级，做好业务数据备份工作，健全系统安全保护措施。通过物理隔离技术，将财政资金业务与外网相隔离，防止病毒侵袭和数据遭到恶意破坏，确保国库支付网络系统信息传输的安全性和稳定性。

　　组　长：季黄辉

　　成　员：祝福根　赵建伟　葛向攀（执笔人）