2015年10月，国务院发布《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《若干意见》），拉开了新一轮国资管理体制改革的大幕。财政部数据显示，截至2015年9月末，非金融类中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元。如何管好巨量资产，成为深化国企改革必须要正视的一道难题。而作为国企改革最重要的配套政策之一,新一轮国资改革的核心取向，就是既要通过“管资本”提升国资活力，又要更好防范国资流失，为真正实现全民共享奠定基础。
一、从管人管事管资产转向管资本为主
党的十八届三中全会决定明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。《若干意见》正是落实这一部署、指导国资管理体制改革的纲领性文件。改革方向就是从管人管事管资产，转向管资本为主，推动国有资产监管机构转变职能，今后将专司国有资产监管，不再行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。
要理解上述改革方向的重大转变,就必须深刻理解“管资本为主”与“管人、管事、管资产”的关系。首先，资本是资产的货币形态，资产是资本的实物形态，两者是不可能完全分离的。而所谓“事”就是经营决策，只有对经营决策的管理才可以管理实物形态的资产和货币形态的资本。而所谓“人”就是实际负责经营决策的企业高管，只有这些高管服从国家（政府）决策，才能有效地实施对企业经营决策的管理，进而实现对资产和资本的管理。所以“管资本为主”和“管人、管事、管资产”是不可分离的。认为“管资本为主”就是不再“管人、管事、管资产”的看法是不对的，也是行不通的。
但是，“管资本为主”和“管人、管事、管资产”之间还是有重要区别的。对于“管人”，党组织对国企高管的管理的强度取决于国有资本在国企中的份额，份额越多，强度越大；份额越少，强度越小，而市场选聘的高管比例相应减少或增加。对于“管事”，国家（政府）对企业经营决策的管理只能通过国有资本份额所代表的股东权利去实施，对于多个国有资本股东的国企，需要时，可以通过一致行动人的制度去实施，不能超越股东份额的权限。对于“管资产”，除了百分之百国有股份企业以外，任何企业资产都只属于企业而不属于包括国家（政府）在内的任何股东所有。
国家（政府）对资产的管理都要通过股东权限而不是行政权力来实施。特别是对国企的考核，只应该是对国有资本保值增值的考核，而不是每一项资产都要保值增值的考核。只有这样来看待和掌握“以管资本为主”和“管人、管事、管资产”的关系,才能使国家（政府）充分运用国有资本实现国家战略目标，同时，国企才能充分保障国企高管层行使自主权，在市场经济中完成国家战略任务的前提下实现国有资本的保值增值。
二、国资投资运营公司：构建政府与市场之间“隔离带”
国资管理体制改革完善的一大看点，就是将改组组建一批国有资本投资、运营公司，这将改变以往国资监管机构直接对所监管企业履行出资人权利的模式，而改由国有资本投资、运营公司对所授权国有企业履行出资人权利，真正形成政府和市场之间的“隔离带”。而这也是此次改革完善国有资产管理体制的关键所在。
国有资本投资公司以产业资本投资为主，主要是投资实业，以投资融资和项目建设为主。投资实业拥有股权，对持有资产进行经营和管理。国有资本投资公司通过产业资本与金融资本的融合，提高国有资本流动性，开展资本运作、进行企业重组、兼并与收购等。
国有资本运营公司主要运营资本、不投资实业，营运的对象是持有的国有资本（股本），包括国有企业的产权和公司制企业中国有股权，运作主要在资本市场，既可以在资本市场融资（发股票），又可通过股权产权买卖来改善国有资本的分布结构和质量。公司运营强调资金的周转循环、追求资本在运动中增值，运作的形式多种多样，通过资本的运营，实现国有资本保值增值。
两类公司将如何组建？《若干意见》提出，要开展“间接授权模式”和“直接授权模式”的试点工作，探索可复制模式，并最终在国有企业中全面推开。直接授权是指政府将出资人职责直接授予国有资本投资、运营公司，再由国有资本投资、运营公司对所出资企业行使出资人职责。在间接授权模式下，国有资产监管机构作为政府层面出资人代表，根据授权对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。国有资本投资、运营公司依据公司法等法律法规，对所出资企业依法行使股东权利。在上述两类投资运营公司里，直接授权实际上是由财政部进行日常的运营管理；在间接授权的方式中，主要是由国资委对央企的母公司改建而成的投资、运营公司进行日常管理。
有专家指出，改组组建国有资本投资、运营公司，好比在政府企业间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身以经营为主，各归其位，这是改革的关键。财政部长楼继伟进一步指出，国有资本投资、运营公司要在足够的空间和领域调整优化国有资本，积极参与国际竞争，就必须具备一定资本规模，同时，户数也不宜过多。
三、实现国有资本能进能退
国有资本的一个重要使命，是服务国家战略目标。当前，一些国企效益低下，有的甚至成为“僵尸”企业，如何通过国有资本的有进有退，优化国有经济布局，提高国有资本配置和运营效率，服务国家战略目标，也是此次国企国资改革的重点。
楼继伟表示，国企改革涉及国有资本从哪进从哪出的问题，改革提出探索国有资本投资负面清单，核心是为了更好提高国有资本配置效率。可以说，《若干意见》为推动国有资本合理流动优化配置奠定了基础。在新的管理体制下，通过退出一批、重组合并一批、创立一批国企等方式，将引导国有资本更多向核心领域和关键行业转移，并通过投资运营公司推动国有资本流动。
对于“国有经济是否该从竞争性领域全部退出”的争议，陈清泰认为，国有资本“应加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”，但在竞争性领域全部退出既不现实，也没有必要。应与时俱进地改变国有经济功能，由过去看重对企业和产业的“控制”，现在转向专注资本投资收益。
四、通过弥补养老金缺口体现国资全民共享
国有资本取之于民，如何更好用之于民，也是此次改革意见的一大看点。楼继伟指出，一方面要建立健全国有资本收益管理制度；另一方面在改组组建国有资本投资、运营公司过程中，将部分国有资本划转至社会保障基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。
对于部分国有资本充实社保基金，主要考虑到实行社会化养老保险制度后，国有企业退休人员养老金和在职职工视同缴费部分，出现资金缺口，如通过增加税收、提高在职人员养老金缴费率方式解决，实际是将这部分负债转移给下一代人，将会出现代际间不公平。而经过长期发展积累形成的国有资本权益是全民共享的财富，将部分国有资本（股权）划转充实社会保障基金，是解决养老金历史负债的重要途径和有效手段。这也是改革回归“国企为民”的本意之举，可以让群众直接感受到国企发展的好处。