2015 年1 月1 日起施行的新《中华人民共和国预算法》，明确“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，意味着政府外债将全面纳入预算，由此打破了长期以来政府主权外债部分游离于预算之外的局面，同时，也为从源头上解决政府外债管理工作中存在的瓶颈问题铺平了道路。

一、原预算管理体制下政府外债管理方式及存在的问题

2003 年政府外债统一归口到财政部门管理。政府外债的管理范围主要包括国际金融组织贷款、外国政府贷款两类。所谓国际金融组织贷款，是指财政部经国务院批准，代表国家向世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧洲投资银行等国际金融组织统一筹借并形成政府外债的贷款。所谓外国政府贷款，是指财政部代表国家向外国政府（日本、西班牙、意大利、奥地利、德国等）、北欧投资银行等统一筹借并形成政府外债的贷款。政府外债的管理方式，主要围绕贷款项目管理，以资产、财务、债务为主线，实行项目前期准备、中期实施、后期还贷的全过程管理。根据财政部规定，在前期申报贷款时，由省级财政部门向财政部提出申请，并为每个项目出具还款承诺函（担保）。同时，长期以来，国家要求对国际金融组织贷款项目进行1∶1 的国内配套资金投入。依此规定，自治区财政厅也要求申报项目时，申报单位（地州财政部门、自治区行业厅局、无主管部门的自治区级企业），必须附承诺函，保证落实配套资金及还贷资金。

但由于过去政府外债与预算管理两张皮，使得出具担保易，实际履行难的问题普遍存在，主要原因是：过去，在国家顶层制度层面，只对还款承诺做出了硬性要求，但缺乏能够保证履行承诺的约束性的配套制度。项目申报单位为争取资金，往往不顾本地、本级及自身财力实际情况，在缺乏统筹兼顾、总体规划的情况下，利用政府外债热情过度，随意出具还款担保及配套资金承诺，甚至超出自身财力，盲目担保，提供虚假配套承诺，只要能够满足项目立项的目的即可，为项目实施及还贷埋下了隐患，导致部分政府外债项目无法兑现承诺，建设期配套资金不到位，出现工程进度缓慢等问题，项目还贷资金不落实，出现债务拖欠等问题。一旦项目出现问题，财政投入不仅没能产生经济、社会效益，反而背上沉重的债务负担。甚至有的项目在原设计的各种还款渠道无法兑现时，由各级财政部门被动兜底。

二、新预算法确定了政府外债纳入预算管理的总要求

在新预算法中，对政府外债管理具有指导意义的具体条款主要有以下十条：1、“第四条……政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”、“第六十七条……在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整……（四）需要增加举借债务数额的。”、“第七十九条……重点审查下列内容：……（七）经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况”表明：政府外债作为预算的一部分进行管理并接受监督。2、“第十二条各级预算单位应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”表明：政府外债的借用、偿还应在此大的原则之下进行统筹考量，且不是一个短期行为。3、“第十三条经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据。未列入预算的不得支出”表明：各级政府、各部门、各单位借用外债不能随意出具还款、配套资金承诺，一旦承诺，必须纳入预算。4、“第十四条……应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政……举借债务的情况等重要事项作出说明”表明：政府举借外债应作为政府公开事项。5、“第三十四条中央一般公共预算必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理”表明：政府外债属于一般公共预算范围，举借规模应纳入本地内外债总体规模中进行统一规划，并要体现举债有度。6、“第三十五条……举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。……地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”、“第四十八条……（七）预算安排筹借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源”表明：政府外债必须借用合理，确保偿还，且只能用于公益性支出。同时明确地方政府不得提供担保，该提法与目前财政部要求对外债提供担保的制度有矛盾之处。7、“第九十七条各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，……”表明：总预算会计应增加政府外债核算内容。

三、对政府外债管理工作贯彻新预算法的建议1、在项目立项的源头环节体现新预算法精神。一是拟申报项目应属公益性领域，须由公共财政提供支持的项目，对于非公益性领域、竞争性领域、可通过公私合营方式融资的领域，应按照市场化规则运作，政府外债资金不予以支持；二是不再以出具还款承诺作为申报项目的条件，而是将项目配套资金、还贷资金是否全额纳入本级政府预算作为标准。对于拟申报项目，在项目谈判、实施启动的前一年，项目申报主体应根据项目执行期、还贷期，将项目配套资金、还贷资金编入政府财政预算，并据实编制三年滚动预算，对未纳入预算的项目，不予谈判；三是政府外债贷款额度与内债统筹安排，体现统筹兼顾、量力而行的原则。2、满足权责发生制政府财务报告的需要，规范财政总会计管理。过去，财政总会计制度不完善，只反映收、支，资产、负债只能通过转换、汇总反映，无法反映财政投入、资产、债务情况，包括：发行的国债不反映为债务，而是反映为收入；财政对企业投入的资本金，过去财政总会计核算只作为支出，不反映资产，统借自还主权外债的情况也类似。总之，过去执行的财政总会计制度不能满足权责发生制政府财务报告的需要，不能适应并服务于新形势下财政预算管理所要求的反映预算执行、参与管理的职能。对此，应明确国库部门和涉外部门职责定位和分工：政府外债应按照财政总会计制度的规定，纳入国库总会计核算范围，由国库部门按照财政总会计制度要求做好会计核算工作。涉外部门围绕贷款项目做好全过程管理工作，做好项目前期准备、在建期监管、提款报账外币台账（债务归集）、跟踪督促并落实债务偿还，以及债务统计分析、风险预测等工作。3、财政部各业务司局应制定、修改与新预算法相悖的有关规章制度。特别是2006 年9 月1 日起施行的《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令38 号），是政府外债管理工作遵循的纲领性法规，以此为基础，构建了目前政府外债管理制度体系。根据新预算精神，财政部令38 号以及由此派生的相关管理制度，有很多需重新定义、修改完善之处，其中包括：能否为政府外债进行担保；非公益性、竞争性建设项目能否申请政府主权外债；项目配套资金、还贷资金编入部门预算的实施细则等。此类问题都需要相关业务司局与预算司研究沟通、取得一致后予以明确，否则会出现与新预算法不统一的新问题。自治区政府外债制度，也应根据财政部制定的新的管理制度予以重新修订和完善。（作者单位：自治区财政厅涉外处）