近年来，各级财政每年用于公共基础设施等方面投资逐年增长，政府投资工程管理日趋完善，政府工程建设活动和管理行为也越来越规范，政府投资项目对促进巴州经济、社会发展发挥了重要作用。但在财政审核过程中发现，由于项目单位在申报、组织、管理方面存在一些如项目立项手续不完备、施工图设计深度不够、超概算情况较为普遍、招标文件及合同条款不严谨、设计变更现场签证和资金管理不规范等问题，政府投资建设项目结算价超合同价现象较为严重，增大了财政支出，给财政资金安排造成巨大的压力。如何监管和规范政府投资，一直是评审中心探索和思考的课题，现结合巴州评审工作的实践，就如何加强政府投资监管、提高资金使用效益作一些探讨。

一、当前政府投资项目存在的主要问题

（一）基本建设程序履行方面

基本建设程序是指建设项目从设想、评估、决策、设计、施工、竣工验收到投入使用的整个建设过程中，基本建设项目必须遵循的先后顺序，反映了建设项目本身的特点和客观规律，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。由于部分政府投资项目急于出效果，往往简单、笼统地以简化审批环节为前提，“特事特办、急事急办”，环节能减则减，费用能省就省，仓促上马，忽视了前期工作的重要性，为项目实施留下很大的隐患，欲速则不达。1、部分项目不能严格遵循项目建设基本程序。一是个别项目没有纳入计划，无立项报建手续就开工建设，即未批先建。二是项目申报时缺乏论证。往往以立项报告代替了项目建议书和可行性研究报告，缺少科学依据和专家论证，概算编制流于形式，为了使项目立项能够顺利审批通过，在向有关部门申报材料时，少报投资额，少缴规费，以致造成投资估算不准确。三是有的项目只申报主体工程计划，未申报附属配套工程，在项目实施后，才逐渐将原来隐匿未报的各项投资列举出来，要求调整概算、增补资金的报告接踵而来，为使项目尽快交付使用，政府投资因此不得不接连追加，致使项目实施、竣工后超概（预）算严重。四是有的项目资金没有落实就开工建设，由施工方先垫资，由此衍生出建设资金不足、拖欠工程款、延期交付使用等问题。2、工程造价控制不力，超概算投资较为普遍。一是工程建设管理具有很强的专业性，建设单位临时抽调行政人员进行项目管理，抽调人员不熟悉法定工程基本建设程序，缺乏基本的工程建设知识，在项目决策、合同管理等方面经验不足，无法对工程投资、质量和工期进行有效控制。二是个别项目在规划申报时由于时间仓促、论证不充分等原因，致使审批建设规模与实际需要不相符，在项目实施过程中需变更建设规模时，建设单位又不按规定程序报批。三是建设项目超标准、超规模建设，超投资估算的投资行为，其根本原因在于政府投资项目资金主要来源于政府财政性资金，资金属于无偿拨付和使用的。如某福利院康复楼，该工程发改委批复投资额574 万元，中标价为574.2 万元，送审价为1369.75 万元，其中变更部分送审价756.28 万元，经审计审定为898.90 万元，核减470.85 万元，核减率为34.37％。超概算增加投资324.9 万元，超批准的概算56.6％。

（二）项目招投标阶段1、一些项目标底控制价或投标预算编制粗糙，相关单位审查不严谨，招投标走过场、流于形式，结算时采取“低中标，勤签证，高结算”，致使工程造价失控。如某学生宿舍楼，投标时为了能够中标，报价直降19%，最终以390 万元中标，该工程竣工决算送审价为907万元，超中标价的132%。2、招投标程序不规范。政府投资项目大多数都能遵守招投标程序，严格进行招投标，但仍有个别项目招标投标不规范。一是招标范围仅限于建筑安装主体部分，而将应招标的一些附属配套、零星工程不招投标，通过直接签订合同或协议的方式确定，最后决算时放进主体工程一并办理决算。二是一些工程项目招投标只是走走形式，施工单位都是内定好的。三是部分附属配套工程从资料显示没有进入招投标程序，如某些学校室外道路、围墙、绿化、管线工程是由校领导和本单位人员的人员组成评标委员会，评标成了形式走个过场而已，失去招投标的意义。3、由于前期工作不到位，一些合同采用了暂定价的形式，约定在结算时据实调整。

（三）项目实施阶段1、个别项目没有实行监理制。有的项目单位为了省钱，该办理的手续未办，该实行工程监理的未实行，该缴纳的税费未缴。特别是在实行工程监理的问题上，部分建设单位领导认为，附属配套、维修改造简单的工程无需监理，有没有监理意义不大，花这个钱觉得冤枉，忽略了工程质量监管的必要性。2、设计变更频繁，隐藏工程影像资料缺失。一是由于前期地勘资料不详细、设计不完善、审查不到位等原因，部分建设单位未履行工程签证手续，“随做随签”，有的签证报结算资料时临时补签，引起工程结算费用失控的现象。二是隐藏工程经项目单位、施工单位、监理单位验收后，由于影像资料不足，对施工单位上报的签证内容及工程量难以甄别，给项目评审带来了很大难度。3、现场管理不到位。一是建设单位临时指派人员负责项目建设，指派人员对建设工程管理知识了解不多，对现行的基本建设程序和相关法律法规管理制度等不熟悉，无法有效地进行管理，对设计变更、施工签证缺乏有效的约束,出现有些工程签证资料不全，有的只对工程量进行签证，不确定价格，有的工程现场签证不及时，待工程完后再集中补签，影响了签证的真实性和时效性；二是送审的工程预结算资料不规范、不齐全，内容不真实，影响了评审的进度和效率。4、部分行政领导考虑不同要求调整。在一些项目的前期和建设实施过程中，领导的一次视察、一句讲话，也会使政府投资项目建设规模、标准不断扩大提高，造成投资增加。5、工程监理履职不力。在工程签证资料中因监理签证不实造成的虚报工程造价的比重较大监理对施工单位随意变更的工程内容违规签证；有的工程现场监理签证不及时，待工程完后再集中补签，影响了签证的真实性和时效性。

（四）基本建设财务管理弱化1、部分建设单位在基本建设会计核算的程序、核算范围、方法、财务管理等方面内控制度不健全，财务人员对基本建设财务业务不熟，2、资金管理不规范。有的项目建设资金与单位经费账户混存混用，不能清晰反映建设资金的收入、支出和结余情况，造成建设资金利息收入核算不清，且未按国库集中支付要求支付工程款。3、会计核算不规范。部分建设单位对所实施的建设项目不能严格按《基本建设财务管理规定》和《国有建设单位会计制度》规定设置会计科目，大多是混在本单位经费账簿中核算，未能按要求做到分账核算，不能准确反映基建项目资金使用情况，难以保证专款专用。4、会计科目使用不准确。将招标代理费、工程设计费、工程监理费等待摊投资支出，列入行政经费或挤占其他专项资金，致使会计信息失真。

（五）项目完工阶段1、竣工决算或验收评价制约机制不完善。由于目前对不及时进行竣工决算的项目缺乏制约机制，部分建设项目已交付使用，但结算迟迟不报审，工程资料提交拖沓，到了年末却急于结算的现象，导致年底工程结算审核出现严重的“堵车”；有的项目竣工两三年了，建设单位才将结算资料送审，造成决算送审资料缺失、内容不全，去现场勘察核实，由于年限较长，特别是隐蔽工程面目全非，这不仅给评审工作带来了很大压力和现场核实困难，也导致施工单位、材料供货商、民工上访等，造成不良的社会影响；从实际情况看，项目竣工验收也只是由建设单位组织相关政府部门和参建单位开会、总结、看现场，注重形式，而对项目概预决算执行情况、资金使用、投资效益没有进行综合评估，不利于政府对投资的控制和全面考核建设成果。2、完工项目竣工财务决算未按时办理。建设项目竣工后，不在规定的时间内编制竣工财务决算，致使交付使用资产账面价值不清无法入账。3、缺乏对项目投资效益的绩效考评。政府投资项目既要注重经济效益，更要注重社会效益。目前尚未建立科学有效的绩效考评体系，致使政府投资项目是否投向了不该投的地方，或是投资效益低下，投资效果无法考量。

二、原因分析1、项目工期要求紧，急于开工建设，没有对项目的必要性、经济性和可行性进行充分的论证和优化，导致前期工作不细，缺项、漏项导致投资估算失控。2、个别单位对基本建设程序的重要性和严肃性认识不足，重视项目申报，对资金使用和投资控制意识淡薄，随意提高建设标准、增加建设内容。3、由于建设项目的阶段性特点，建设单位缺乏专业技术人员，普遍对基本建设程序、工程概预算和项目管理知识缺乏了解，工程建设过程中的设计变更、不合规签证较多，势必会影响到工程造价的变动。4、开工建设期的材料费、人工费较计划期的增幅大造成费用加大。5、前期编制概算、预算时，未将建设项目室外配套的地坪、绿化、管网等工程必须发生的相关费用列入其中。6、招标文件及合同条款的设置不严密，导致招标项目工程造价留有活口，工程投资得不到有效控制。7、参建各方对投资控制意识较淡薄，存在搭车现象。认为只要资金用在了项目上，政府就应出钱补上缺口部分。8、财务人员对现行基本建设财务管理规定和国有建设单位会计核算办法不够熟悉悉，导致执行制度困难，不能据此正确进行会计核算。

三、加强政府投资项目管理的对策（一）严格政府投资项目建设的立项审批。有关职能部门必须参与政府投资项目的可行性分析和论证，在充分论证和科学选择的基础上，一旦通过发改部门立项批复，应严格按照批复的项目建设规模、内容和标准实施，保证立项的严肃性和规范性。对于未经批准，擅自扩大建设规模，提高建设标准，改变建设内容而造成预算超支的，政府不予追加建设资金。（二）完善政府投资项目计划编制程序，先由各项目主管部门提出建议，经发改部门会同财政部门综合平衡，编制年度政府投资项目计划，经政府同意后，纳入国民经济和社会发展计划，报人代会审议后下达执行。纳入政府年度投资计划的项目，应具备两个基本条件，一是初步设计和概算已按规定批准，二是资金已落实或已明确来源，否则项目的投资总额就很难控制。（三）严格招投标程序，规范招投标活动。一是政府投资项目只要达到《招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》规定规模的勘察、设计、施工，监理和有关设备材料，必须按有关规定进行公开招投标。二是建设单位对达到招投标条件的围墙、绿化、室外管网、地坪等零星工程，必须进行招投标，不得“搭车”建设。三是积极推动招投标信用体系、代理机构和评标专家管理等制度建设，强化招投标行政监督协调机制，加大对提供虚假信息的投标单位惩罚力度。（四）加强对施工合同的管理。加强合同文本的标准化、规范化管理，中标合同中应明确合同价款及调整和结算的具体方法，以及风险范围、超出范围和工程变更、现场签证、增加工程处理办法等。工程施工中，严格合同的执行，对违反合同约定的事实或严重超概算的工程量一律不予认可，严禁概算低标准，施工高标准，加强施工签证和进度管理，严格工程设计变更审批，防止既成事实，先斩后奏，杜绝结算超标底的情况发生。（五）加强财政投资评审职能作用，强化政府投资项目资金管理。财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是强化政府投资项目资金管理、规范投资行为、提高投资效益的重要手段，可以为财政支出预算提供可靠的依据，为财政部门参与政府投资项目管理，强化项目资金管理提供技术保障。通过对政府投资项目实行全面的评审与监督，强化和规范项目的申报、立项、实施和质量控制，确保财政资金使用的合理性和合规性。（六）加强竣工结算资料的管理。一是结算资料的完整性。建设单位应加强对工程结算资料的收集、整理和保管，保证结算资料的完整性和连续性。二是结算资料的时效性。对于政府投资完工的建设项目按照要求及时提交评审资料。（七）要逐步建立政府投资项目的公示制度。逐步公开政府投资项目信息，将项目建设和装修标准、开支情况公布于众，将政府投资项目的决策纳入到社会监督之中，广泛吸取各方面的意见和建议，增加投资决策的透明度，提高决策的民主化。以扩大财政投资评审的影响力，使财政投资项目管理和财政支出更加公开、透明，并接受社会监督。（八）结合财政支出绩效评价，反馈政府投资项目资金管理成效。因政府投资项目具有复杂性、专业性、多样性等特点，建设项目之间差异大、建设周期长、项目效益不确定性大，为提高财政资金投资效益，杜绝财政资金的损失浪费和低效使用，应充分发挥财政投资评审专业技术优势，探索建立健全政府投资项目绩效评价体系，结合项目投资预决算审核，准确反映和分析财政资金的使用效益情况，对政府投资项目的经济效益和社会效益做出客观评价，为政府投资项目结构优化和宏观调控提供决策依据。（作者单位：巴音郭楞蒙古自治州财政局）