十八届三中全会提出逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。财政部部长楼继伟表示，2015年财政部和国家税务总局等有关部门，一起研究了个人所得税改革涉及的重点难点问题，形成了一个分部到位的改革方案，并已提交国务院，按照全国人大立法的规划和国务院的要求，2016年综合与分类相结合的个人所得税法的草案将会在全国人大审议。个税综合课征非常复杂，把现在的11项所得综合在一起，如何设计扣除问题。比如说个人职业发展、再教育的扣除、基本生活住宅的按揭贷款利息要扣除、抚养孩子的扣除、赡养老人的扣除等等，如何确定进行扣除，生活成本不同的城市和地区的扣除标准应该统一还是有所差异。个人所得税的综合课征还需要健全的个人收入和财产的信息系统，与费用扣除相关的个人家庭情况及收支活动信息等，对税收征管提出了很高的要求。

　　主持人：近年来，我国个税改革的步伐事实上一直没有停止，但主要还是属于一种“拈轻怕重”式的修补式改革，实质性的改革推动基本没有进行。十八届三中全会提出“建立综合与分类相结合的个人所得税制”，请问推进建立“综合与分类相结合的个人所得税制”的前景如何？可能会有哪些难点？
　　余显才：分类与综合相结合的征收方式是个人所得税改革的一个方向，此项改革的推进在纳税人纳税信息被充分掌握之后在技术上并不存在难题，因而改革方向的前景是可期的。难点一是在于现有税目中哪些需要被综合、而哪些需要继续分类征收。从操作角度而言，应首先选择经常性发生的税目进行综合，如工薪、劳务报酬、承包承租经营所得、财产租赁所得、特许权使用费所得等。难点之二在于综合征收之后对于扣除项的制度设计。综合征收要解决的是个人所得税的公平性问题，仅有综合而没有相应的扣除制度设计必然是不完整的。而实行综合税制的国家对于扣除项的相关规定纷繁复杂，具体的借鉴就必须根据我国国情选取恰当的扣除项目及设计合理的扣除标准。这是过渡到分类与综合相结合征收制度之前必须要建立起来的基础性制度。当然，将一些个人所得税征管中的难题寄希望于综合征收也未必是可靠的。原因在于在分类征收基础之上难以征收的税目，综合征收之时亦同样难以征收。
　　潘雷驰：我国在2001年通过的第十个五年规划纲要中提出建立“综合与分类相结合的个人所得税制度”，至今已经有16年，其间除对工资、薪金所得的费用减除额、税率及纳税期限做了修改外，税制依然采用分别对十一项所得课税的分类税制。个人所得税收入占税收总收入的比重在2010年及之后年份，一直比较稳定，保持在6.3%左右，相比增值税、企业所得税等税种组织收入的作用，个人所得税组织收入功能并不突出。然而，正如斯密、李嘉图等财税学大师告诉我们的，不同税种除了具备组织收入的功能外，还应该具有调节收入分配、实现社会正义等职能。然而，我国个人所得税中对工资、薪金所得征税收入约占个税总收入的60%，个人所得税成为主要是工薪阶层缴纳的“工薪税”，调节收入分配的职能也并不突出。因此，个人所得税制改革势在必行。
　　纵观世界各国，个人所得税制设计基本分为三类，即分类税制、综合税制，以及分类与综合相结合的混合税制。仅采用分类税制，抑或仅采用综合税制的国家并不多见，多数国家采用综合与分类相结合的混合税制。采用分类税制的好处是对税收征管技术要求低，坏处是分类所得划分界限容易模糊，纳税人在追求适用低税率的同时形成了低效率的经济行为等。综合税制的好处是所有所得一律平等纳税，坏处是监控各项所得和扣除成为征管难题。混合税制主要是对部分所得需要分类课税，对其他所得则合并计税，征管难度高，但是税制设计灵活，兼顾经济活动效率和社会公平正义。因此，在税收征管技术条件得以满足时，建立“综合与分类相结合的个人所得税制度”是最适宜选择，也是国际上多数国家的做法。
　　李建军：十八届三中全会进一步确定建立综合与分类相结合的个人所得税制，2015年我国人均GDP约7400美元，位于中等偏上收入国家行列，与此同时，收入差距持续扩大，国家统计局发布的2014年GINI系数为0.469，处于国际公认的警戒线之上，无论从收入水平的可能，还是缩小收入差距的现实要求来看，建立综合与分类相结合的个人所得税税制具有客观必然性。建立综合与分类相结合的个人所得税课税模式是现实个人所得税纳税人之间公平、更好发挥个人所得税收入分配功能的需要，也是建设现代个人所得税制的要求。
　　综合与分类相结合的个人所得税制的建立是一个系统工程，改革的难点之一是纳税人和税务机关如何适应综合分类相结合的课征模式对征纳双方的高要求；难点之二是税制如何设计，综合分类课征要求综合扣除，个人或家庭的哪些成本支出、生计支出项目可以扣除，哪些不可以扣除，扣除标准是什么，这些都需要科学合理审慎的设计；难点之三是与综合分类相结合课征模式相适应的信息配套系统的支持，综合和分类课征模式要求对个人的家庭结构、收入支出活动、财产变动等相关信息有充分的掌握。

　　主持人：财政部部长楼继伟在2016年全国两会答记者问中表示，简单提高工资薪金所得免征额是不公平的。请问在个税改革中如何综合考虑免征额、纳税单位及个人生活专项支出等改革热点？
　　李建军：要实现个人所得税的公平，以及通过个人所得税促进社会收入分配的公平，需要坚持量能课税原则推动个人所得税改革。量能课税的必要条件是基于综合与分类相结合的课征模式进行个人所得税税制设计，确定个人所得税的纳税单位、费用扣除、免征额、税率等。在纳税单位上，纳税人可以选择个人单独申报或家庭申报；在费用扣除上，个人所得税所谓的所得应该是收入减去成本和费用后的净所得，取得收入的成本、维持个人和家庭基本生存、劳动力生产的费用应该扣除，同时应区分个人申报和家庭申报，适用有差别的费用扣除规定；为降低征纳成本，还应规定标准扣除额（或称免征额），纳税人可以选择据实申报费用扣除，也可以选择按标准扣除（免征额）简单扣除；在税率上，应基于综合与分类向结合课征模式设计税率，适应平时分类课征、年终综合申报课征的要求，一方面对于不同收入类型可以设计分类课征的税率和计税方式，另一方面根据综合所得设计综合累进税率；在征收方式上，平时可采取分类代扣代缴的方式征收，年度终了采取综合申报、多退少补。
　　余显才：对于个人所得税的改革而言，简单提高免征额的做法看似公平，但事实上提高免征额会使得高收入者的税收获益程度更高。当然，免征额作为对纳税人的生计扣除，根据累积通货膨胀率的高低适时地调整也是必要的。税制设计先进的国家免征额的设计还会随着纳税人的收入递增而递减直至消除，这种制度设计既可以照顾到中低收入者的生计需要，同时也会使得国家在免征额的调整过程中不必过于担心税收收入的大幅下降。适时考虑推出此种制度设计较之单纯提高免征额的两难处境而言是更加符合实际需要的。而纳税单位的选择如果要增加家庭单位征收的话，前置条件首先要解决个人所得的可综合性问题，这就又回到了综合征收的难题上。其次要解决两个人综合的问题，这就更加依赖税务机关对纳税人信息掌握的精确程度。再次，与按家庭征收必须同步推出的就是扣除制度的设计问题。一般而言，与个人或家庭必要的生活专项支出相关的项目应是重点考虑的内容，例如符合条件的个人住房按揭贷款利息扣除、未能报销的部分医疗支出、教育支出等。因此可见，除简单提高免征额之外，分类综合制、按家庭征收等的改革方向涉及到了个人所得税整个税制的完善，理应在相关改革的推进中一并考虑。
　　潘雷驰：个人所得税对纳税人的简单再生产支出和所得形成过程中支付的成本费用不宜再次征税。因此，在分类税制下需要规定费用扣除额，在综合税制下，需要作为扣除项目予以抵减收入。我国现行分类税制下的费用扣除额存在以下缺陷，一是不能全面涵盖形成收入的成本费用支出和劳动力简单再生产必要费用支出；二是无法区分费用扣除额在不同地区和家庭间的差异；三是随着时间变化，费用扣除额需要随时变化，频频修改法律有实际困难；四是不同类型所得具有不同的费用扣除额会造成税收征管的困难。这些因素直接影响个人所得税制调节收入分配职能的实现。因此，在设计综合与分类相结合的个人所得税制时，应将纳税人必要的日常生活支出、教育医疗支出、保险保障支出、抚养赡养支出、取得所得成本费用支出等确定为扣除项目。扣除项目设计是否可以一次到位，或者分步到位，则要视其对政府财政收入、税收征管技术等因素的影响而定。纳税单位具体为个人，或者家庭，这应该是纳税人自主选择的权利。

　　主持人：个税征管制度改革是个税改革的重中之重，请问完善个税征管的路径可从哪些方面考虑？
　　潘雷驰：正如前述，建立“综合与分类相结合的个人所得税制度”有较多好处，但是需要具备必要的征管技术手段。否则，纳税人各项收入和支出无法监控，再好的所得税制也会变成“流转税或定额税”，失去其税制设计的意义。党中央在2011年提出建立社会治理的新模式，并与2014年颁布建立社会信用体系规划纲要，要求政府各部门使用大数据对市场行为进行监管，并逐步做到部门间数据共享。税收征管法修订后，纳税人一定数额以上的支付需向税务部门申报，纳税人具有唯一的社会信用代码。在国外，通常要求纳税人申报各项收入和支出的同时，还要求交易对方进行收入的明细申报，这种关联申报制度对纳税人各项收入和支出起到监控作用，值得我们思考借鉴。我国“营改增”后，增值税发票开具的同时发票信息即在税务部门数据仓库中备份。随着这些制度的建立和完善，今后纳税人的收入和支出信息将可以以其社会信用代码为单位进行归集，税务部门甚至可以帮助纳税人预填制个人所得税纳税申报表，纳税人予以确认即可。具备如此征管技术手段条件下，综合与分类相结合的个人所得税制度必将更好地发挥其调节收入分配、实现社会正义的职能。
　　李建军：高效的税收征管是良好税制的重要内容和保障，也是税制改革成功的基本条件。若没有廉价、高效的税收征管，理论上再公平和有效的精巧税制，其实践的经济社会效果也将大打折扣；税制设计并非完善的税收制度，若具有良好的税收征管，其实践效果也将得到改善。有效的征管制度是个人所得税改革成败的关键，个税征管关键在于：其一，税务机关应强化信息化和大数据建设，利用当代信息技术和大数据给税收征管带来的便利条件；其二，税务机构应转变工作方式，改变原来以企业主要直接对象进行征管的方式，优化制度和组织，再造工作机制和流程，适用对个人和家庭征税的现代税收征管趋势；其三，在加强税务机构的纳税服务的同时，还应大力支持税务事务所、会计事务所、律师事务所等中介机构的作用，由中介协助纳税人自主申报，服务纳税人依法纳入、降低税务机关征管成本；其四，作为个人和家庭应该适应个税征管方式的改变，改被动纳税为主动申报，履行纳税义务，行使纳税权利。
　　余显才：在经济规模已经很大、且收入分配差距亦不小的当今，个人所得税的收入规模理应是较大的，但显然事实并非如此。这其中，因征管因素导致的漏征漏管甚至逃避税是重要原因之一。当然，由于个人所得税收入占总税收收入的比重较小，加之税务机关征收工作的任务较重，个人所得税的征收也确实难以做到颗粒归仓。现行征管采取的基本是收入发放单位代扣代缴的方式，这对从源头上控制税源是必要的。但在纳税人与扣缴义务人存在事实上的关联关系的情形之下，税款的准确征收依赖于代扣代缴方的诚信。因此，征管的难题只能得到逐步缓解，很难完全克服。当然，加强征管的努力是一项永远在路上的工作。在完善代扣代缴制度的基础上，可以考虑从以下四个方面进一步加强征管工作：一是加大对违反代扣代缴制度当事方的惩处力度，树立税法权威；二是适度加大抽查比重，提高抽查制度在征管中的震慑力；三是在常规性的收支中严格杜绝现金交易，必须经由转账支付；四是对违法违规所得也应纳入征收对象。最后，税务机关自身在征收过程中也需要做到依法依规，尤其是在分类征收的制度安排之下，对税目的判断应该客观合理，并加强纳税服务，这是提高纳税人税收遵从意识的必要条件。△