崔华荣

据统计，截至今年6月底，全国拟采用PPP模式的储备项目达9285个，总投资额预计超过10.6万亿，其中已落地项目的投资额超过1万亿元。从目前实践结果来看，PPP改革为促改革、稳增长、惠民生，为引导经济新常态，特别是为加快供给侧结构性改革做出了积极贡献。

一、PPP项目的特性

（一）公共属性

PPP项目主要实施范围包括交通运输、市政公用事业、园区开发、节能环保、保障性住房、教育、文化、卫生、防务等领域。这类项目基本都具备公共属性，正是这样的属性使得PPP项目成为审计监督的范围，因为这些公共服务、基础设施类项目关系到国计民生，国家审计如不涉及，则无法体现服务于国家治理的审计定位。

（二）长期伙伴关系

PPP项目是政府发起项目，在项目实施过程中政府与各投资方为实现自身利益的追求而形成一种长期伙伴关系，合作期限往往超过10年。而如何缔结、和谁缔结这种伙伴关系应是审计关注的重点环节。

（三）利益共享、风险共担

由于参与PPP项目各方利益的需求，各方必定要争取获得各自的利益，这种利益是共同享有的；有收益就有风险，风险是伴随着收益而存在的，政府与各投资方在项目实施过程中，根据合同约定担负各自的风险责任。

PPP项目审计监督应重点关注项目的投资回报机制、回报率设定、风险分担机制是否合理；关注政府投资是否获得合理的利益、民营投资者是否在项目实施过程中获得超额利润；关注各方承担的风险和获取的收益是否成正比等。

二、PPP项目的审计监督的现状

伴随着PPP项目的实施，部分审计机关已经具体参与到一些PPP项目的审计监督中，基本以跟踪审计为主。如2015年9月奉化市审计局派出审计组对该市首个PPP模式基础设施建设项目—宁南贸易物流区实施跟踪审计、2016年3月宿迁市审计局首次开展PPP建设项目(项里景区三期)跟踪审计、2016年7月审计署济南特派办在审计中关注PPP项目推进实施情况等等。

同时各地市也陆续出台了一些相应的规定和办法，如2016年8月慈溪市政府办公室向全市印发了《关于明确“PPP”建设项目审计服务和监督的通知》，明确规定，属市级的“PPP”建设项目，应比照《慈溪市政府投资建设项目审计办法》开展相关的审计服务和监督工作。

但上述的尝试大多还是以点带面的探索阶段，目前大面积实施PPP项目审计监督尚无完善的制度保障、也无相关的组织保障和专业人员储备、更无确实可行的操作细则和指导意见，做好这项工作还面临比较大的挑战。

三、PPP项目的审计监督应对

（一）加强制度建设，审计有法可依

尽管国务院出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，财政部也出台了一系列的相关规定，但在目前相关政策机制未健全，立法体系不完善，水平也不高。我国为PPP模式在公共建设项目上进一步发展所能提供的法律保障是欠缺的，特别是一些细节问题还没做出统一安排，商业模式依旧处于摸索期。

PPP模式的出现，要求重新审视现有法律法规，并择机对其进行修订和完善。审计部门虽然在PPP项目审计监督过程中有《中华人民共和国审计法实施条例》、《政府投资项目审计规定》等相关法律法规可参照执行，但PPP项目的特点决定了它不同于一般的审计项目和政府投资项目，要伴随国家顶层设计，探索制定一套确实适用于PPP项目的审计监督制度，保障项目顺利实施，使审计有法可依。

（二）借助外部力量，整合审计资源

PPP项目的特点决定了对审计资源有更高的要求，审计机关必须内外结合、整合好审计资源，才能有效提高审计质量。

审计部门首先要协调好内部不同处室在PPP项目审计中的配置，强化各处室之间的协调和合作，如加强投资审计处和经济责任审计处等处室之间合作，通过统一组织和协调，实现人力资源的优势互补。

同时可加强外部各类专业中介机构在PPP项目审计力量中的配置，积极发挥他们在PPP项目决策论证、项目融资、造价审核、资产评估、成本核算、合同管理等方面的积极作用，能有效缓解审计任务重与审计机关内部专业力量不足的矛盾，提高审计监督的专业性及针对性。

（三）建设人才梯队，提升审计能力

PPP模式操作复杂、流程长、风险大，涉及宏观政策法规、投融资体制、项目管理、投资绩效等多方面，要想充分发挥审计监督作用，揭示PPP项目管理存在的问题和产生的原因，提出针对性较强的建议，必须建设相应的审计专业人才梯队。

应尽早对审计专业人才做PPP相关审计业务培训，尽快参与到具体审计项目的实施过程中，在实践中提升审计能力，使审计人员既懂经济、法律、税务、审计、合同管理，又懂工程专业技术、工程造价等专业知识，满足PPP模式下审计监督对人才的需求。

（四）多种方式结合，提高审计效率

PPP项目的特性决定了事后监督审计肯定效果比较差，比较适用的应该是跟踪审计，现有审计机关参与的PPP项目也基本采用这种方式。传统的政府投资项目跟踪审计一般分为阶段节点审计、定期审计、驻场审计等方式，现有的审计资源和审计力量决定了不可能对每个PPP项目实施全过程跟踪审计，但可以采用阶段性节点审计结合定期审计的方式实施，只有多种审计方式结合才能最大限度提高审计效率，发挥审计功效。

投资估算或概算是确定PPP项目总投资的文件，是政府确定各合作伙伴出资比例、数额及相关的权利、义务和责任的重要依据。对前期可研及投资估算编制、初步设计及概算编制过程可采用阶段性节点审计，把估算和概算做实，为项目的顺利开展奠定扎实的基础。

对项目合作伙伴选择过程可采用阶段性节点审计，PPP项目合作期限往往超过10年，合作伙伴的选择直接决定了项目的成败或投资效果。选择谁做合作伙伴、如何选择伙伴、合作协议中对双方权利义务的约定、投资回报机制、风险分担机制等是否合理都是审计监督需重点关注的。

针对PPP项目周期较长的特点，项目建设过程中或建成运营过程中可采用定期审计的方式，例如年度审计。项目建设过程中年度审计可关注资金筹集、资金的使用是否合法合规、合同执行情况、项目质量和进度等等；项目运营过程中可关注PPP项目的建设效果、公共服务能力及综合投资绩效等。

PPP模式的大力推行已是大势所趋，对于减轻财政负担，促进政府转型等都具有重要意义。PPP项目的特性也决定了审计监督面临新的挑战，要预估可能面临的挑战和困难，及时加强制度建设、整合审计资源、提升审计能力、提高审计效率，服务于国家治理的审计定位，切实做好对PPP项目的审计监督，对促进社会公平正义做出审计应尽的贡献。（作者单位：舟山市审计局）