张银娟

近年来，随着政府对基础设施等建设项目投资力度的不断加大，作为控制项目建设投资的一种关口前移，重在事前和事中防范的审计监督方法，跟踪审计被越来越多的审计机关采用，也越来越受到各地党委、政府重视，政府交办的跟踪审计项目数量呈不断上升趋势。但跟踪审计也是一把双刃剑，受到不少因素的制约和限制，也会出现各种问题，其作用应客观、科学地看待。

一、跟踪审计工作制约因素及客观限制

审计机关制约因素。一是审计力量与日趋繁重的审计任务不相适应。以桐庐县为例，目前，一线投资审计人员仅6人，不仅要开展全县工程预算、工程结算以及竣工决算审计工作（2013年至2014年平均每0.8天完成1个审计项目），还要参与设计变更、概算调整、标后监督、效能监察等工作。同时跟踪审计工作也落在这6名人员身上，目前，进行跟踪审计项目10个，平均每人跟踪2个，审计人员的数量难以达到对建设项目施工过程进行控制的目的。审计人员疲于应付，无暇在审计深层次的目标上发掘问题、反映问题，使审计目标发生偏离，审计质量无法得到提升，影响了跟踪审计的效果。二是投资审计起步晚，专业人员技术面狭窄、实际经验匮乏。工程项目跟踪审计是一项专业性很强的工作，尤其是工程造价管理的基础理论和业务实践，即便是专业学校毕业的大学生，没有三五年在实际工作中摸爬滚打的工作经历和经验积累是难以胜任的。再加上跟踪审计是对建设项目实行全过程的造价控制，相对于传统的事后审计来说，涉及的建设项目资金管理链条更长、内容更多、范围更广，审计人员需要的知识范围更宽。而现有工程审计人员几乎都是工作不久的造价专业人员，没有施工经验，且普遍缺乏建筑、结构设计监理及财务管理等方面的专业知识和技能，专业知识有限，知识范围不宽，很难在建设项目施工阶段全面提出有影响力、针对性很强的意见,也很难对协审单位提交的审计报告进行复核。

协审单位目标因素。一是角度不同。由于审计力量及审计人员的专业技能尚难适应跟踪审计的实际要求，目前审计机关的普遍做法是向社会借力，委托社会中介机构进行审核，审计机关依据其审核报告出具审计报告，投资审计中心也不例外。这种做法是权宜之计，其本身潜藏着很大的风险。中介机构的审核角度和国家审计是不一样的，他们更多的是依据施工协议，从《合同法》的角度，来维护甲乙双方的权益；而审计机关则在维护国家财政资金安全的前提之下，旨在提高国家财政资金的使用效益，揭示工程建设领域的违法、违纪和管理不规范行为，防止滋生腐败。二是利益驱动。社会中介机构参与跟踪审计，在具体运作上，投资审计中心通过招投标选定中介机构，有的项目通过年度预算支付中介机构的审计费用，有的由建设单位支付审计费用。这些由建设单位支付审计费用的跟踪项目，协审单位为及时能得到审计费用，不得不“睁一眼，闭一眼”，导致在跟踪审计中难以从第三方独立的角度来实施审计，而不是从审计监督角度来参与和评价审计事项，使监督的作用弱化，失去了审计监督的意义。

廉政风险因素。首先，开展跟踪审计之后，审计与被审计单位之间的工作关系更为密切，赋予审计人员的权力会得到更多的体现，来自被审计单位的利诱也会更多。其次，跟踪审计基本上是委托社会中介机构来进行，对中介机构相关人员职业道德约束，审计机关还缺少相应的有效措施和手段。第三，跟踪审计业务的多少、费率的高低，使投资审计人员难免会受到中介机构更多的关注与重视，拉拢与腐蚀的情况难免会出现。

二、对审计机关跟踪审计的作用应该科学、客观的对待和认识

目前对跟踪审计的概念界定、操作程序、方式方法上都还没有统一的定义和规定，仍然处于探索之中。普遍做法是对所有政府投资重点项目均开展跟踪审计，极易造成“消化不良”。跟踪审计就目前而言，如果从探索投资审计的新方法、新思路的角度，适当选择少量典型工程进行跟踪审计，对重点环节进行分析、判断、总结，提炼出有指导性的经验，以提高审计工作效率，有效防范和降低风险，在总结经验基础上逐步扩大范围这是无可厚非的。但如果对政府投资重点建设项目实行全面跟踪，首先是力所不及的。靠审计机关投资审计中心几个人，对十多个重点建设项目实施跟踪审计，显然难以达到跟踪目的。

同时，建设项目从开始到竣工验收投入使用，有项目建议书、投资估算、可研、设计、概预算、招投标、施工管理、竣工验收、决算等多个环节，每个环节都有很强的专业性，从事工程建设的社会组织、企事业机构间有着明确的专业和职能分工，在每一环节国家都以法律法规明确了监督机关的权利、职责和义务。设计勘查、招投标代理机构、工程造价咨询、监理等机构都有主管监督机关，国家也都有相关法律法规对其职责进行科学界定。国家审计机关只能在特定环节发挥监督作用，不能也做不到“包罗万象”。跟踪审计模式下，审计成为建设过程中的一个主要控制环节，审计人员频繁进入工地现场进行审计，提出审计建议，客观上造成有的建设单位对审计的依赖，大事小事请审计决策，有的甚至将难事推给审计，容易偏离监督者的定位，而进入管理者的职责范围。审计人员一旦越位，跟踪审计所建立的权利制衡机制就会缺失。投资审计实践中我们不断发现，一些原本很明确的事项，一些建设单位或监理单位往往转移矛盾，将责任推卸给审计机关。如果过多包揽跟踪，势必导致相关职能和监管部门推卸责任，审计机关将无辜承担责任风险。

三、准确把握审计定位，合理实施跟踪审计

要按照刘家义审计长对建设项目跟踪审计提出的“突出重点、量力而行、明确责任、防范风险”十六字的工作原则，保持清醒头脑，把跟踪审计做得更有实效。

一是要突出重点。审计机关应根据政府年度重点建设项目投资计划，不能“眉毛胡子一把抓”，选择具有全局性、影响广泛、群众关注、投资规模大的建设项目实施跟踪审计。同时，审计机关应把跟踪审计项目作为投资审计深化的一个点，通过跟踪审计，全过程地了解和及时发现当前工程建设过程中可能出现或是已经出现的问题；针对一些典型性的问题，延伸到其他建设项目中，进行专项调查，进而从宏观层面提出建设性的意见和建议，起到以点带面的作用。

二是要量力而行。要结合审计机关的实际承受能力和审计人员的技术水平，把握好跟踪审计的尺度和分寸，量力而行，尽力而为，不能“包打天下”。

三是要明确定位。审计的职能是“监督”而不是“管理”， 要保持审计的独立监督地位，跟踪要把重点放在监督建设程序的合法性、合规性上，一些应由其他部门行使的管理职能，审计部门不可越俎代庖，大包大揽。审计机关不是从事建设管理、施工、监理方面的具体工作，而是履行对上述工作的监督职能，做到“到位不越位，参与不干预”，促进工程建设工作的规范、有效运行。

四是要完善制度。为使跟踪审计能健康运行，确保跟踪审计依法实施，有法可依，使这一模式能更好地为工程建设项目服务，应建立一整套跟踪审计的规章制度，制定跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。同时，审计机关要加强对委托中介机构的监管，加强对协审工作质量的约束，促使跟踪审计更好地发挥作用。（作者单位：桐庐县审计局）