高新区（滨江）财政局　江　畅
高新区（滨江）融资管理基本情况及应对措施
杭州高新区（滨江）建区二十年来，发展显著。 截至2017年8月，政府投资建设项目资金累计投入达 676.11亿元，完成了彩虹快速路、奥体主场馆等建 设，保障了G20峰会的成功举办。如今，又肩负筹备 2022年亚运会、地铁4、5、6号线全面开工、江南大道 提升改造工程、整村连片拆迁等重任。 2007年，高新区（滨江）出台了《关于转发杭州 高新开发区（滨江）区本级政府投资项目融资管理实
新形势下地方政府融资模式探讨
／高新区（滨江）财政局　江　畅
施意见的通知》（区办〔2007〕55号），开始实行“四 统一”的融资模式，即 “统一洽淡、统一政策、统一 专户、统一调控”，融资平台融资后的资金归财政基建 专户进行统一调配使用。 “四统一”模式的实施，增 加了各融资机构之间的竞争，最大限度地降低融资资金 贷款成本，提高了融资资金使用效率，为高新区（滨 江）的发展建设起到了良好的资金保障作用。 在规范债务管理后，根据现行法律法规及财政部 相关要求，高新区（滨江）政府投资项目融资原实施 的“四统一”模式已不符合《预算法》规定。如何在合法、合规基础上争取资金以保障区建设项目，成为 当前亟须考虑的重要问题。根据相关政策，高新区 （滨江）采取了一系列应对措施。 （一）全面清查历年融资行为，对不符合规定行 为进行全面整改 1．全面清理涉债银行函件 根据财政部相关文件要求，高新区（滨江）全面 清查了历年融资行为，撤回历年来出具给银行的所有 情况说明、确认函等函件，同时收回区财政局与区内 行政事业单位、区属国有企业之间的贷款联系单、放 款联系单等各类函件。 2．提前偿还事业单位融资 针对区建管中心、奥体指挥部等行政事业单位的 贷款，区财政予以及时、提前归还，确保行政机关、 事业单位无违规举债。 3．提前归还财政调度资金 全面归还财政调度统筹使用的资金，并责成国有 企业在7月31日前提前偿还相关银行。 （二）积极争取地方政府债券，优化债务结构 1．努力优化政府债务结构 针对原国开行地铁软贷款、白马湖投资开发公司 项目贷款，经省、市财政部门批准，通过地方政府债 券的方式予以置换。 2．竭力争取新增政府债券 积极做好与省财政厅、市财政局等相关部门的沟 通，在区负债额度内尽量争取地方政府债券。截至当 前高新区（滨江）累计已争取到新增地方政府债券45 亿元。 通过置换以及新增政府债券，当前高新区（滨江） 的政府负债模式全为地方政府债券，做到债务管理的合 法、合规。 （三）积极开展合法、合规的融资，确保区内建 设项目资金需求 1．调整区融资规范 废止高新区（滨江）原实行的“四统一”融资模 式，调整区财政直接支付资金范围，将原国有企业融
资调度至区财政的资金不列入支付范围，由各国有企 业自行支付。对具有经营性的项目由区属国有企业立 项实施，从源头理顺项目关系。 2．适时开展棚改项目政府购买服务 采用政府购买服务方式，由区建管中心立项，委 托社会企业负责融资以及实施，有效地筹集了资金。 在保障整村拆迁及农居安置房建设项目资金需求的同 时，做到融资行为的合法、合规。 3．前瞻性发行公司债 全盘考虑资产经营公司资金流及项目建设资金需 求，在目前银行贷款紧缩的情况下，前瞻性发行公司 债，为后续公司的资金需求做好保障。 4．引入股权投资 通过国开行基金公司向市地铁集团增资入股的方 式，争取国开行基金8亿元资金，解决了高新区（滨 江）应承担的部分地铁资本金。
高新区（滨江）政府融资模式存在的问题
总的来看，高新区（滨江）在融资管理上进行 了积极的探索，为保障全区发展建设取得了良好的成 效，但是在融资模式、债务空间、体制机制创新等方 面还存在一些需要改进与完善的地方。一是融资模式 较为单一，缺乏多途径的筹资举措。高新区（滨江） 当前的政府融资主要依靠的是棚户区改造政府购买服 务和发行地方政府债券，融资模式较为单一，一旦棚 户区改造政府购买服务受限，将会造成巨大的资金压 力。二是政府发行债券空间较小，无法满足资金需 求。根据《预算法》规定，各级市县政府举借债务只 能通过发行地方政府债券这唯一的方式，且各省市每 年发行地方政府债券规模需要得到中央的批准。由于 债券发行的规模严格受中央控制，经国务院批准发行 的债券金额与高新区（滨江）的存量债券规模以及建 设资金需求相比，无法满足其现实需求。三是高新区 （滨江）PPP等融资模式在探索阶段，体制机制不成 熟。作为一种体制机制的创新，PPP模式在我国很多地区已得到运用，而高新区（滨江）的PPP模式还在探索 与学习阶段，缺乏制度与政策规范以及有效的指引。
新形势下对高新区（滨江）政府融资的操作建议
1．用好现有债务空间 政府的债务率即年末债务余额与当年政府综合财 力的比率，是衡量地方政府债务水平的指标。高新区 （滨江）2016年综合财力为209.88亿元，负债规模为 54.75亿元，低于国际通行的控制标准，因此区债务风 险总体可控。区财政要做的工作有二：一是结合区内 资金需求，积极做好与省财政厅、市财政局等相关部 门的沟通，在区债务限额范围内尽可能争取地方政府 债券。二是加强地方政府融资的管理，更为理性地选 择项目，每年债券发行更具有系统性，从长远的眼光 和城市整体建设规划出发，让政府的经济职能能够更 好地服务于社会职能和行政职能。 2．加强国有企业基建资金管理 高新区（滨江）政府投资项目融资原实行的融资平 台融资后的资金归财政基建专户进行统一调配使用不符 合《预算法》规定。建议对其资金支付流程进行重构， 财政安排的资金，建设单位根据项目工程进展情况及时 报财政审查，经区政府审批后，由财政直接支付至施工 单位；国有独资公司为立项主体融资的资金则根据“三 重一大”制度进行审批，由国有独资公司支付至施工单 位。通过重构支付流程，做到政企分开。 3．探索与社会资本合作的途径 加强与社会资本合作，探索多途径融资模式。其 中PPP模式作为一种体制、机制和管理方式的创新， 将有利于政府从繁重的事务中脱身出来，从过去的基 础设施公共服务的提供者变成一个监管者的角色，完 成政府职能的转变，符合高新区（滨江）一直以来倡 导的“小政府、大服务”理念。近两年来，各地政府 推出了一系列社会资本合作项目，取得了较大的发 展，然而尚存在运营成本高、结构复杂、民间投资参 与难度大等问题。高新区（滨江）的PPP模式还在探
索阶段，具有一定发展潜力。目前高新区（滨江）依 托市地铁集团，完成了地铁1号线的投资、运营管理， 取得了良好的效果。同时，拟对水环境综合治理、智 慧城管等项目采用PPP模式，充分利用社会资金管理 优势，提升全区的城市管理水平。 4．发展城市建设发展基金 当前在地方政府债券发行额度有限，PPP模式尚 不够成熟的情况下，设立城市建设发展基金，是另一 种能较好缓解企业项目建设资金压力的方式。城市建 设发展基金是产业基金的一种特定模式，通过向特定 机构投资者筹集资金，用于城市化基础设施建设，并 向其提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合 投资方式。设立城市建设发展基金，能有效缓解企业 资金紧缺的困境，为企业提供长期的融资渠道。同 时，可以为政府引进多元化投资者参与到城市化建设 中来。对于投资人来说，城市建设发展基金是以国有 企业信誉作保障，投资风险相对较小，可以保障投资 人投资的安全性。对于商业银行来说，通过参与城市 建设发展基金，可以拓宽银行业务，使得经营模式更 加多元化。城市建设发展基金虽然具有以上优势，但 也存在运作期限较长、回购公司筹资等问题，以及我 国的城市发展基金仍处于初期发展阶段，模式设计还 不够成熟带来的经营管理风险，需要在具体的实践中 逐步探索。 5． 积极争取棚改等政策性融资 棚户区改造是国务院力推的改善民生工程，目前还 可通过政府购买服务的形式，定向由社会企业承建。拆 迁或建设完成后，政府通过购买协议，分年度将资金拨 付至社会企业。近年来，高新区（滨江）通过政府购买 服务方式顺利推进整村连片拆迁，实现棚户区改造，取 得了很大的成绩。如果该政策一旦取消，棚户区改造将 受到影响。据统计，今后两年高新区（滨江）农居安置 房建设项目26个，计划总投资246.03亿元。为保障整村 拆迁及农居安置房建设项目资金需求，我们要在当前政 策允许的时间范围内，加大棚改项目贷款力度，积极争 取政策允许范围内的融资金额。