一、引言
党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科 学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的改 革要求，绩效管理成为下一阶段财政预算改革的重中 之重。 2018年，浙江省财政厅推动部门整体绩效预算改 革，进一步强化部门理财主体责任，赋予部门更大的 预算分配自主权和资金统筹安排权，探索建立与部门 整体绩效挂钩的部门预算总额包干的预算管理模式。 富阳区作为11个市、县（市、区）试点地区之一，对 整体绩效预算改革进行了探索和研究。
二、绩效预算的理论分析
部门预算由政府各个部门编制，反映政府各部门 所有收入和支出情况，实质是政府对所掌握的公共资 源进行分配的过程。富阳区的部门预算主要包括基本 支出预算、部门项目预算和政府专项预算。 绩效预算是一种以追求效益为目的的公共支出模 式，将预算建立在可衡量的绩效基础上，是以产出和
富阳区部门整体绩效预算改革研究
／富阳区财政局课题组
结果为导向的预算，绩效预算改革是从传统的投入型 预算向结果导向型预算的转变。 实行绩效预算的合理性，源于公共产品本身的特 殊性和公共产品供给的特殊性。新古典综合派代表萨 缪尔森认为公共产品具有非排他性和非竞争性，因此 政府成为公共产品的供给主体。公共选择学派认为参 与政治决策的人也是经纪人，政府在提供公共产品 时，同样存在追求利益最大化、追求政绩等失灵表 现。绩效预算就是要把政府部门的行为目标与有效提 供公共产品统一起来，解决公共资源配置失灵问题， 使政府行为经济化。
三、整体绩效预算存在的问题
1．绩效预算工作定位不高 目前的预算绩效管理主要是财政部门在牵头组 织，各预算单位分工负责，工作没有上升到政府层 面，与政府的绩效考评关联度不高。以富阳区《2018 年度区级机关单位综合考评办法》为例，政府绩效目 标以区委、区政府确定的年度重点工作任务、各部门 年度中心工作为主，缺乏绩效预算目标考评，导致绩效管理工作开展难，结果运用难等问题。 2．绩效预算整体性不强 绩效管理工作主要以绩效评价为主，从工作体系来看，绩效评价工作 自成一体，没有与预算编制、执行、监督等工作融合；从预算编制来看， 普遍存在重资金分配，轻执行、轻绩效情况；从预算组成上来看，主要是 项目评价，缺乏整体性绩效预算管理；从时间上来看，主要是事后评价， 缺乏事前申报和事中跟踪；从范围来看，绩效评价项目数没有实现全覆 盖，只是所有支出项目的一部分。根据2014年到2017年富阳区政府专项的 评价统计， 2017年绩效自评数占比51.8%，重点评价仅占4.4%。从趋势来 看，自评比例提高较快，但重点评价项目比例增长较慢，说明财政部门抽 查的重点评价项目数量少，绩效评价工作开展得并不理想（见图1表1）。
17.0% 16.4%
28.6%
51.8%
1.3% 0.7%
3.6% 4.4%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
2014年 2015年 2016年 2017年
自评占比 重点评价占比
图1　富阳区政府专项绩效评价占比趋势
表1　富阳区政府专项绩效评价比例情况表
序号 年度
政府 专项总数
自评数
重点 评价数
自评占比
重点 评价占比
1 2014年 159 27 2 17.0% 1.3%
2 2015年 152 25 1 16.4% 0.7%
3 2016年 140 40 5 28.6% 3.6%
4 2017年 114 59 5 51.8% 4.4%
3．绩效指标设置不合理 整体绩效预算目标设定与指标体系建立存在较大困难。一是部门整体 工作绩效测定本身就是个难题。工作绩效可以是物质成果（比如地铁，道 路），也可以是精神成果（比如安全系数，满意度），有些成果很难用指 标来衡量。二是部门整体绩效、工作职责绩效、项目绩效既存在重复交叉
又不是简单的汇总。三是绩效指标 与预算关联度不强，预算多以上级 部门文件，本级重点工作为安排依 据，把预算安排计算过程，测算依 据等转化为量化指标比较困难。 4．预算部门自主权不足 近几年，富阳区推行项目库管 理，按照“不入库不安排、入库后 择优安排”的原则，编制项目支 出，推行零基预算，重点审核项 目依据，测算标准等内容。预算标 准化管理使预算安排更加科学、规 范、标准，但也存在部门争取到项 目资金后，拿着资金找项目，绩效 目标不明确，为做项目而做项目， 次要的项目安排年初预算，重要的 项目通过追加预算等现象。预算总 额与部门绩效目标关联度不高，缺 少总额包干下的预算分配自主权和 资金统筹安排权。 5．绩效评价结果运用难 一是绩效评价结果质量有待提 高。部门绩效意识较为淡薄，自评 工作多数委托中介机构开展，中介 机构受谁委托给谁办事，问题指出 少，好话说得多，自评报告工作质 量不高。二是评价结果与预算安排 脱节。富阳区从2013年开始强调绩 效评价结果运用，将结果作为预算 安排重要依据，但至今未建立绩效 评价结果与预算安排挂钩机制。 三是绩效评价考核落实不到 位。2015年绩效评价纳入区政府综 合考评体系，但从未对部门扣分， 2017年并入财政工作考核仍然没有 加扣分，考核流于形式。
6．整体绩效预算业务支撑不足 首先，部门提供相关信息和设 定绩效指标的能力不足，财务人员 力量薄弱，对具体业务工作不熟 悉。其次，财政作为牵头部门， 虽然建立了绩效评价专门机构，但 具备绩效预算管理能力的人才仍然 匮乏，主要依靠中介结构实施评价 工作。再次，信息化建设滞后，目 前的绩效软件大部分只是把绩效管 理过程信息化，再设定一些指标模 板，供部门挑选使用。缺少与部门 工作推进情况直接挂钩，与财政工 作结合紧密，自动化程度高的绩效 软件。
四、整体绩效预算改革思路
1．提高整体绩效预算工作定位 将整体绩效预算改革纳入到政 府绩效评价体系中，通过整体绩效 改革，使预算绩效、政府绩效、政 绩考核有机结合，逐步用一套绩效 评价体系进行评价，促使政府工作 由管理型向绩效型的转变。当前主 要工作应当将整体绩效预算改革纳 入区级机关单位综合考评办法，绩 效改革工作应当以区考评办为牵头 单位，逐步增加绩效预算目标考评 比重。 2．增强绩效预算整体性 整体绩效预算改革应当作为今 后财政改革的全局性、整体性工作 来抓。一是改变以事后监督为主的 绩效评价体系，整体绩效从源头开 始，调整绩效管理机构，从监督环
节前移至预算环节。二是形成预算全过程绩效管理，资金安排与绩效目标挂 钩，并在执行环节进行指标跟踪，形成事前、事中、事后全流程考核机制。 三是变项目绩效指标为整体绩效指标，从部门工作职责，重点工作，预算项 目，财政基础管理等方面提炼出一套整体绩效评价体系。四是整体绩效预算 全覆盖，将所有预算部门纳入改革，做到横向可比，便于考核和结果运用。 3．建立整体绩效指标框架体系 结合富阳区实际情况，指标体系可先从四类指标中提炼形成整体绩效 预算指标体系。四类指标设置做到重点工作与基本职责相结合，财政管理 与项目管理相结合，既体现政府综合绩效，又体现部门行政绩效。既体现 财政管理基础绩效，又体现项目预算绩效。第一类是区政府综合考评指 标，第二类是部门工作职责指标，第三类是财政管理工作指标，第四类是 项目绩效指标，再按照从宏观到微观的层次设定权重，具体情况如表2：
表2　富阳区整体绩效预算指标框架体系
序号 类别 主要内容 权重
1
区政府综合考 评指标
包括党建目标、个性目标、共性目标等三方面。区考 评办有完整的考评目标和指标体系，可以直接引用。
10%
2
部门工作职责 指标
以三定方案中规定的部门主要职责为基础，产生绩效 目标指标，再选取其中与预算安排关联度紧密的指 标，纳入整体绩效指标体系。
20%
3
财政管理工作 指标
主要包括基础工作、预算管理、预算执行、财政监 督、创新创优等5个方面内容。
30%
4 项目绩效指标
包括部门项目和政府专项。以项目安排依据为基础， 产生其中与预算安排关联度紧密的指标，剔除与工作 职责指标重复部分，形成项目绩效指标。
40%
4．增加预算部门自主权 改变先确定具体项目资金，再按基本支出、部门项目、政府专项预算 汇总形成部门预算的做法，在建立整体绩效预算目标体系前提下，按照工 作任务、绩效目标、近三年预算安排情况及执行情况、财政管理中存在的 问题等情况，确定部门预算包干总额。在总额内，由部门自主确定实现整 体绩效目标的具体项目，再按照财政管理要求，编制和执行预算。 5．建设整体绩效评估整体机制 改变绩效评价结果运用机制，变事后评价结果运用为全过程整体绩效 跟踪评估。一是从预算安排开始，按绩效指标安排预算；二是预算执行过 程中，持续对绩效情况进行跟踪评估，根据绩效目标完成进度情况，对当年预算安排资金予以动态调整。三是根据年终绩效评 价结果，设立一定额度专项资金，用于奖励整体绩效 高的部门。 6．加强整体绩效预算业务支撑能力 一是加强队伍建设，区政府考评办应发挥整体绩 效牵头作用，设置专职岗位牵头整体绩效考评工作。 财政部门应适时调整内设机构，加强专业队伍建设。 各部门也需要设立整体绩效预算专职岗位，对业务工 作起牵头作用。同时要加强专业培训，提升整体绩效 管理能力。二是推动整体绩效预算信息化工作。由省
级部门牵头开发，加大研发投入，引进人工智能，提 高绩效软件自动化程度。
五、两种改革试点方案分析
根据省厅“各试点地区可结合自身实际进行试点” 的指示精神，富阳区初步拟定了改革方案，与省厅初步 方案比较，存在几方面的不同。通过分析两套方案优缺 点，提出完善改革方案的建议。具体内容见表3：
表3　两套改革试点方案比较及改进建议
序号 内容 省厅 富阳 异同点 改进建议
1
部门整体绩效 目标和指标体 系
省委省政府重点工作绩 效指标占40%；与部门 预算安排直接相关的产 出指标占60%。
区政府综合考核指标 占50%、财政管理工 作考核指标占50%。
省厅更注重预算绩效产出指 标，但指标设置较复杂。 富阳更偏向于财政管理基础 工作，指标设置简便，但绩 效权重不高。
设置四类指标，形成整体 绩效指标。区政府综合考 评指标10%，部门工作职 责指标20%，财政管理工 作指标30%，项目绩效指 标40%。
2 预算包干总额
前三年预算安排总额与 整体绩效目标中的产出 指标挂钩，根据产出指 标增减情况，计算 2019 年部门预算包干总额。
根据前三年部门预算 安排及支出情况，对 项目设立依据、管理 中存在的问题进行分 组评价，核定2019年 预算包干总额。
省厅专项资金以转移支付为 主，以基数加绩效目标值计 算总额，仍以基数法为主， 不体现管理中的问题。 富阳专项资金以具体项目为 主，以预算安排依据和管理 中存在的问题为重点，但问 题很难量化成预算额度。
对项目资金进行清理整合 的前提下，根据整体绩效 指标量化成预算总额。
3
整体绩效评价 奖惩机制
根据评价结果对优秀的 部门予以奖励，对结果 差的部门予以扣减，同 时评价结果与单位的个 人考核奖励挂钩。
安排专项考核资金， 按考核排名结果，进 行奖惩。同时区政府 综合考核指标与个人 奖励挂钩。
省厅对预算总额进行奖惩。 富阳以额外资金进行奖惩。
区政府综合考核指标与个 人奖励挂钩；财政管理工 作指标与额外奖励挂钩； 部门工作职责和项目绩效 与预算总额挂钩。
4
试点范围和时 间
选取4家单位试点，2018 年设定指标编制2019年 预算，2020年对2019年 情况进行考核运用。
将全部预算单位纳入 试点，2019年对2018 年进行考核，按考核 结果排名进行奖惩。
省厅试点范围小，结果运用 时间长。 富阳试点全覆盖，见效快。
预算单位全覆盖，同时对 2019年预算进行全过程整 体绩效跟踪评估。
课题组组长：俞　杲 课题组成员：方红华　张英强（执笔）
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