张帅帅
全面实施预算绩效管理是高等 学校推进教育治理体系和治理能力 现代化的内在要求。高等学校作为 财政预算单位，其办学资金主要依 赖于公共财政拨款。近年来，国家 对高等教育经费投入不断加大。根 据《国家教育事业发展"十三五" 规划》：优先保障教育投入；自 2012年起连续8年，国家财政性 教育经费支出占国内生产总值的比 例不低于4%。然而教育经费拨款 的持续增加依然无法完全满足高 等学校扩张式发展对各类资源的需 求，因此，提高预算资金使用效益、 优化教育资源配置，是高等学校推 进教育事业发展的必然选择。
2017年10月，党的十九大报 告明确提出，’‘加快一流大学和一 流学科建设，实现高等教育内涵式 发展"。同时提出："建立全面规 范透明、标准科学、约束有力的预 算制度，全面实施绩效管理"。
2018年7月，中共中央、国 务院印发《关于全面实施预算绩效 管理的意见》（中发〔2018〕34号）， 《意见》指出：’‘力争用三至五年 时间基本建成全方位、全过程、全 覆盖的预算绩效管理体系"。
2019年3月，国务院《政府 工作报告》提出，’‘推进财税体制 改革，预算绩效管理改革全面启动" 、’‘加大预算公开改革力度，全面 实施预算绩效管理"。
2019年12月，教育部出台《关 于全面实施预算绩效管理的意见》
（教财[2019] 6号），要求’'到 2020年底，基本建成覆盖部门预 算和转移支付的全面预算绩效管理 制度体系"；"逐步推动形成体系 完备、务实高效的教育预算绩效管 理模式"。至此，高等学校全面预 算绩效管理改革全面推进。
此外，近年来教育部对直属高 等学校同时提出"过紧日子'’的预 算工作要求。2020年，按照党中央、 国务院关于过紧日子的有关要求， 教育部大力压减了公用经费和非刚 性、非急需的一般性支出，一般公 共预算当年财政拨款较2019年执 行数减少156.39亿元，削减比例 达10%。面对经济大环境的变化， 高等学校收支矛盾加剧，通过全面 预算绩效管理的实施与改革，充分 利用好有限的教育资源与资金，不 断激发内生动力，走内涵式发展道 路，方可实现办学质量与水平的持 续提升。
一、高等学校教育资源分配现 状
（-）资源的有限性与事业发 展的无限需求矛盾突出
高等学校要实现卓越人才培养 与教学质量提升、一流学科建设、 科研能力提升、师资队伍建设的目 标，都需要大量的资金支持。这给 每年的高等学校预算安排工作提出 了很大的挑战。随着社会经济整体 发展，人员经费、公用经费等各类 基础运营办学成本不断攀升。此外, 为实现发展建设目标，不断加大人 才引进、加大仪器设备购买、新建 教学楼与校舍，资金能力较强的学 校扩张建设新校区，使得财务资金 安排变得异常紧张。在获得的收入 资金有限、各类资源有限的前提下, 合理配置好各项资源，充分发挥使 用效益，已成为预算管理工作甚至 学校治理工作的重点。
（二）教育经费资源分配未充 分体现出紧密围绕学校事业发展目 标的战略性
目前，普遍高等学校在校内预 算资金的分配方面，往往是基于往
年的历史数据。在历史数据的基础 上，根据各学院或机关管理部门的 申报，进行小幅调整。历史数据的 合理与否往往很少做深入探究。预 算方案难以与学校当年事业发展规 划甚至中长期发展规划有效结合， 教育资金安排的战略性体现不强。
（三）教育资源配置标准不一 高等学校在教育资源分配方 面，无论是对各学院的经费投入、 师资配备、房屋面积、设备设施投 入等，还是对机关管理部门管理经 费和人力资源配备，目前很难做到 标准统一。不同部门资源使用效益 也存在着较大差异，有些部门经费 紧张，资源投入不足，而有些部门 存在着资源闲置浪费、效率低下的 现象。科学、统一的资源分配标准 有待出台。
此外，不同高等学校间在教育 资源配置上也体现出较大的差异。 以2020年教育部直属高校为例， 我们选取2020年年度预算总经费 排名前五的5所高校（如图1所示）, 根据各学校2020年信息公开数据 进行生均资源指标统计分析。通过 在校生数这一指标可以看出5所高 校学生规模存在着差异（如图2所 示）。

图2 2020年度预算总经费前五名教育部直属高
校学生培养规模情况
通过图1和图2可以看出，在5所高校中，浙江大学学生培养规模最大，而2020年预算总经费排名第2； 清华大学2020年预算总经费排名第1,学生培养规模排名第4。北京大学2020年预算总经费排名第3,学生 培养规模排名第3。
表1 2020年度预算总经费前五名教育部直属高校学生培养资源配置情况
清华大学 浙江大学 北京大学 中山大学 上海交通大学
生均总经费 （万元/生） 61.66 31.22 35.51 31.41 35.03
专任教师 生师比 14.14 17.55 11.32 14.65 14.55
生均校舍面积 （平方米/生） 57.73 51.22 50.18 36.51 41.26
生均图书数
（册/生） 106.88 113.84 148.69 125.20 85.57
注：生均总经费不代表实际对学生的生均资金投入数
通过表1数据可以看出，5所 高校各类学生生均资源存在着一定 差异。在生均总经费方面，除清华 大学外，其他四所学校学生生均总 经费均在30多万元/生，清华大 学由于2020年度预算总经费远远 超过其他学校，因此其学生生均总 经费达61.66万元/生。在教师配 备方面，通过生师比指标可以看出， 北京大学对于学生培养专任教师配 备明显超过其他学校，其次是清华 大学和上海交通大学。在校舍资源
投入方面，清华大学生均校舍面积 最高，学生能够享受的教学和生活 面积最大，其次是浙江大学和北京 大学。在图书资源配备方面，北京 大学学生能够享受到的生均图书数 最多，其次是中山大学和浙江大学。
（四）资源使用绩效评价体系 不健全，评价结果的应用不充分
近年来，在教育部的工作部 署下，各高等学校逐步探索、开展 预算绩效评价管理工作，但我国高 等学校预算绩效评价尚处于起步阶 段，目前只有财政专项资金开展了 绩效评价工作。在预算管理中，’'重 分配、轻管理，重支出、轻绩效" 的现象普遍存在。各类教育资源使 用效益缺乏考核与评价，由于经费 和资源使用效益评价不是现行单一 部门或单一领域人员可以完成，而 高等学校普遍没有设置专门绩效评 价管理部门，也没有明确有关工作 的牵头负责部门，使得绩效评价建 设工作推动缓慢。对已经实施开展 了绩效评价的财政专项资金，对于 评价结果缺乏有效运用，对后期工 作的指导参考作用不强。
二、高等学校实施全面预算绩 效管理存在的主要问题与困难
目前，高等学校在全面预算绩 效管理工作开展中，还存在以下突 出问题：
（-）绩效理念在各项工作开 展中贯彻不足
虽然近年来各高等学校在以财 务部门为主导的前提下，已对上级 管理部门有关实施预算绩效改革各 类文件在全校范围内开展了系列宣 传与解读，并选取财政专项经费进 行了绩效评价，但在实际办学过程 中，绩效理念体现的尚不充分，绩 效改革各项要求并未真正落地，很 多部门对绩效评价重视程度不足， 预算绩效观念仍需进一步强化与运 用。
（二） 绩效评价指标体系与考 核方案尚在研究阶段
目前绝大部分高校尚无统一 的、适用于学校各部门与各学院的 绩效考核体系与考核方案，绩效评 价工作难以实际开展。在经费使用 方面，仅从预算执行率、节约率等 财务指标进行经费使用的客观财务 评价，但经费使用效益如何、是否 达成预期目标等，缺乏考核。对于 难以量化的成果如何转化为科学、 合理的绩效指标成为绩效评价指标 体系建立的难点。
（三） 绩效管理工作专业人员 缺乏
当前各高等学校财务预算部 门成为学校预算绩效工作的主要牵 头部门。但预算绩效评价工作覆盖 面广、专业性强，在高校预算工作 人员普遍紧缺的现状下，绩效工作 开展具有一定的困难与压力。绩效 管理工作未设置专门机构并配备专 人，而且绩效管理专业人才也格外 匮乏，要将财务工作与业务活动有 效结合，既懂财务又懂业务的人员 寥寥无几。从预算编制到执行监控、 评价，对绩效工作者提出了很高要 求。
（四） 已开展绩效评价的财政 专项在绩效管理中存在的问题
2017年教育部印发《关于 开展项目支出绩效自评工作的通 知》（教财司函[2017]10号）， 要求各单位对所有财政项目开展 绩效自评，并确保自评覆盖率达 到100%。经过几年运行，财政专 项在绩效管理中还普遍存在一些问 题。以中央高校基本科研业务费为 例，对项目过程动态监控与评价不 足，往往是年初进行预算安排后， 无法根据阶段性完成情况进行动态 调整。在"双一流"引导专项资金 的使用安排上，评价指标的设计还 有待于细化，评价结果的运用还有 待完善，从而达到学科建设符合学 校发展目标的目的。
三、高等学校实施全面预算绩 效管理的有效途径
"十四五'‘开局之际，我国 正在由高等教育大国向高等教育强 国迈进。根据教育部部署，高等学 校要率先在教育模式、质量标准、 治理方式等方面开新路、立标杆。 各单位要将思想和行动统一到党中 央、国务院关于全面实施预算绩效 管理的决策部署上来，改变预算资 金分配的固有模式，进一步优化预 算绩效管理工作，不断提高教育治 理能力。
（-）加强顶层设计与组织领 导
各高等学校要充分认识全面预 算绩效管理实施的意义，不断强化 预算绩效管理理念。在学校党委常 委会的领导下，做好绩效管理改革 工作的顶层设计。以预算管理为主 线，从运行成本、管理效率等方面， 综合推进各项改革。应建立由主要 负责人担任组长的预算绩效管理工 作领导小组，全面负责学校预算绩 效管理工作。全面提升学校内部治 理能力，加强各职能部门间的协调 合作。以学校发展战略为指导，以 优化资源配置为目标，统筹下好"一 盘棋"，量入为出安排各项资源， 集中力量办大事，要办能解决学校 事业发展问题的大事，要做让师生 有获得感的大事。
（二） 加强预算绩效管理制度 建设
修订、完善学校预算管理办法， 制定预算绩效管理工作细则。通过 制度建设明确各单位的预算绩效管 理主体责任，强化"谁使用，谁负 责"、"花钱必问效果，无效必问 责"。明确预算申报、绩效目标管 理、预算执行监控、绩效评价等各 环节主体责任，通过完善的制度体 系推动学校预算绩效管理工作的有 效开展。
（三） 建立标准化资源分配机 制，提高资源配置科学性
建立财务预算和资产管理协调 机制，构建’‘大资产管理体系"； 统筹人力、经费、空间、设备等资源， 与教育教学、学科建设、科研提升 等工作有效衔接，加强资源配置的 合理性，强化资源配置的绩效导向。
可研究出台经费资源配置预算 改革方案，推动学校资源精细化管 理，推进财务管理工作改革。通过 成本的有效测算，建立标准化资源 成本分配机制，提高学校资金管理 与分配的科学性。打破以往根据历 史数据进行资源分配模式，为成本 节约寻找新的突破点。
（四）建立健全绩效评价指标 体系与考核方案，加强预算绩效评 价结果的运用
探索不同部门、不同项目绩 效指标体系，逐步建立涵盖各类支 出、与学校发展向适应、突出结果 导向、定量和定性相结合的科学指 标体系。围绕学校中长期事业发展 规划，从运行成本、管理效率、履 职效能和服务对象满意度等方面， 综合衡量各部门预算绩效。研究、 设定部门整体绩效目标，加强绩效 考核，完备考核方案。
强化预算绩效考核结果运用机 制，在经费批复时，将绩效目标与 预算同步批复下达；在考核环节， 将预算经费执行情况与绩效评价结 果有效衔接，建立与下年度预算分 配、绩效考评相挂钩的奖惩机制； 加强经费执行与绩效评价结果的公 开，形成相互监督。
（五）加强预算绩效管理机构 与人才队伍建设
全面预算绩效管理工作仅仅依 靠财务部门很难有效实施与推动。 学校可建立绩效管理工作办公室， 专职负责绩效管理全流程工作，以 确保各项工作落实到位。绩效管理 人才队伍建设也是迫切需要解决的 问题。要以业财融合理念为导向， 培养一批既了解具体业务又懂得财 务预算管理知识的复合型人才。此 外，在绩效评价的实际开展中，可 选择熟悉高校管理情况具备条件的 第三方机构，使评价结果更加具备 独立性与专业性。
（六）提升内部治理信息化水 平，提升绩效管理效能
建立全面预算管理信息系统， 推进数据资源开放共享，依托大数 据与信息化，实现资源管理、预算 管理、项目库管理、绩效管理功能 的有效结合。加强学校基础数据库 和状态数据库建设，利用大数据提 高预算编制的科学性与准确性；通 过实时信息的采集，实现执行监控 与运行预警，保证目标的有效实现； 充分利用数据挖掘与关联，为绩效 评价提供有力支撑。大力推进信息 技术与内部治理的深度融合，形成 多维学校决策数据支撑系统，促进 教育决策水平的提升。
四、结语
综上所述，全面预算绩效管理 的实施将不断引导教育资源的有效 和合理利用，优化资源配置，从而 激发学校发展的内生动力，促进高 等学校内涵式发展。高等学校需结 合自身特点，通过加强顶层设计与 组织领导、健全预算绩效管理制度、 以绩效为导向统筹管理办学资源、 探索标准化资源分配机制、健全绩 效评价指标体系与考核方案、加强 预算绩效评价结果运用、加强预算 绩效管理机构建设与人才培养、提 升内部治理信息化水平等途径，有 效开展全面预算绩效管理，促进高 等教育长足健康发展。
作者单位天津大学