关键词：决算报告,预决算差异,预算管理,预算会计核算

财务预算是高校的年度收支计划，是学校年度重点工作部署、发展决策的体现，规定了高校预 算收入的来源与渠道，以及预算支出的方向与用途；财务决算是高校预算执行结果的综合反映，是 预算会计核算的结果性文件，由收入支出决算总表、项目收入支出决算总表、部门决算量化评价表 等主表、附表和解释构成。

预决算差异，高培勇（2008）是指“经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结 果的政府决算收支之间出现的差异”。同理，高校财务预决算差异是高校年度预算收支与作为实际 执行结果的决算收支之间的差异，包括预算收入差异和预算支出差异。

近年来，高校的管理者及专家学者对高校财务预决算差异的关注有所增加。马赫（2018）对 SD   省 34 所高校 2013—2017 年的预决算偏离问题进行研究发现，各高校普遍存在“超收”与“超支” 现象，且“超收”对“超支”有明显的影响和带动作用；肖东芝等（2019）认为，支出预决算偏离   在某种程度上受到收入预决算偏离的影响，收入偏离度与支出偏离度之间具有线性相关性，相关系   数为 0.816；刘世红（2021）通过对 S 高校 2015—2019 年预决算偏离情况的梳理，建议高校要加强   预算活动的全链条管理，以降低预决算偏离度；杨璐等（2021）建议高校要积极优化校内预算与部   门预算编制、加大激励措施和内部控制，从而提升高校的预算质量。

根据预算管理与政府会计核算的一般理论，预决算差异是高校预算编制、预算执行、政府会计 核算以及决算编报工作的综合结果，是高校治理能力、预算资源配置效率和预算资金管理效益的综 合反映。学界关注和研究的角度各不相同，在梳理现状的基础上，普遍提出加强预算全链条管理的 建议，为本课题研究提供了基础信息并拓宽了研究思路，但相关分析的深度以及建议的可操作性有 待进一步提高。本文在梳理预决算差异现状的基础上，拟对高校预算编制、预算执行、决算编报以 及预决算差异计算等环节进行深入研究，探寻降低高校财务预决算差异的有效路径。望能对加强高 校财务治理、提升办学水平提供有益帮助。

一、高校财务预决算管理特点及预决算差异现状

（一）高校财务预决算管理特点

高校的基本职能、单位属性、组织架构及其经济业务活动的复杂性，决定了其财务预决算管理

具有如下特点：

1.预算管理的“全口径”与“全面预算绩效管理”要求。高校预算管理在强调规范透明、标准 科学、约束有力的基础上，更强调“全口径”和“全面绩效管理”。

“全口径”是指高校的预算包括预算收入和预算支出，全部收入和支出都要纳入预算管理，未 纳入预算的收入不得安排支出。

“全面预算绩效管理”要求包括三个方面：一是全方位。学校各部门、各单位、各项目资金全 部实施绩效管理；二是全过程。新增重大政策项目要结合项目申报、预算批复等开展事前绩效评估， 加强绩效目标管理、绩效监控、绩效评价管理以及评价结果应用；三是全覆盖。在加强一般公共预 算财政拨款资金绩效管理的同时，政府性基金拨款、非财政专项资金、其他资金、债务性资金等全 部纳入绩效管理范畴。

2.预算收入来源的多元化。高等学校承担着培养人才，发展科学，服务社会、文化传承与创新 和国际交流合作等重要职能，预算收入主要来自于同级财政部门的一般公共预算拨款。近年来，随 着高校服务经济社会的广度和深度不断加大，高校来自于同级非财政部门、非同级财政部门的拨款， 以及来自于社会的教育事业收入、科研事业收入、国有资产有偿使用收入、接受捐赠收入、培训收 入和其他收入快速增加，具有明显的多元化特征。

3.预算支出的复杂性。高校办学职能的多维化、预算收入来源的多元化以及政府会计核算的精 细化要求，导致预算支出的复杂性。既要反映资金来源，支出性质，又要区别基本支出与项目支出， 还要反映支出的功能分类和经济分类。

4.预算管理与决算编报需求的多重性。高校的“校、院”两级治理体系，以及预算资金的“全 口径”管理，对高校预算管理和决算编报提出了多重要求。一方面要按照部门预算管理口径，清晰 反映基本支出、项目支出资金的流入、流出和结转结余情况；另一方面要按照校内预算管理要求， 对学院、部门、研究院等二级单位的业务费、运转类专项、特定目标类专项的预算收支和结转结余 情况进行清晰反映。

（二）高校预决算差异现状

当下，学术界对高校预决算差异的研究并不多，但通过有限的资料仍可以整理出高校预决算差 异的基本状况。

肖东芝等（2019）通过对复旦大学 2012—2017 年的预决算信息进行分析发现：除 2013 年度收 入预决算偏离度处于±5%的合理区间，其余年度的偏离度均处于±20%之间，2016 年偏离度达到 51.97%，超预算收入现象明显；支出预决算偏离度则呈逐年递减现象，趋势较好，但波动幅度仍较 大，除 2015 年偏离度处于合理区间，其余年度的偏离度均处于±20%之间。

李世红（2021）通过对 S 高校 2015—2019 年预决算收支情况的分析发现：S 高校观测期的收 入预决算偏离度分别为-1.54%、-1.68%、5.45%、13.38%和 7.44%，前两年的偏离度较低且存在减少 现象，后 3 年的偏离度较大且存在超收现象；每年的决算支出均低于预算，普遍存在“减支 ”现象。 其中，前 4 年的预算支出偏离度保持在合理范围之内，第 5 年的预算支出偏离度较大，达到-8.42%。

李金京（2017）从江苏省属高校中随机抽取了 20 所院校，对 2014——2015 年的预决算收支情 况进行分析发现：样本高校都存在预决算偏离现象，“超收 ”现象严重，2014 年的收入偏离度平均 值为 30.99％，2015 年下降到 25.70%;

杨波（2022）通过对湖北省属公办本科高校 2016—2020 年预决算偏离问题研究发现，5 年间高 校总体偏离度的中位数在波动中处于上升态势，各高校 5 年偏离度平均值的中位数为 9%，收入偏 离度明显高于支出偏离度。

可见当下各高校的预决算收支普遍存在差异，收入预决算总体以“超收”为主，各类收入之间 则是“超收”与“短收”现象并存；支出预决算总体以“超支”为主，各支出经济分类科目之间“超 支”与“短支”现象并存。

二、高校财务预决算差异原因分析

通过对高校财务预决算差异形成过程的深入分析，发现整个过程中的任何一个环节都可能导致 高校财务预决算出现差异。具体包括：

（一）预算编制质量不高，导致财务预决算出现差异

预算是高校的年度收支计划。。如果在编制环节不能对各种影响因素充分预估，执行过程中就 会出现各种超预算、无预算收入，或无法完成预算收入，造成“超收”或“短收 ”。如 2022 年 11 月，SD 省财政部门按照年初基础拨款等比例拨付各高校“双高建设工程项目等”财政拨款，导致各 高校财政拨款形成“超收 ”；另外，由于疫情影响，LD 大学接受委托的多项培训计划无法实施，导 致培训预算收入形成“短收 ”。

同理，高校如果不能对影响支出的因素进行充分、科学预估，预算执行过程中将会出现各种超 预算、无预算支出，或无法实现预算支出，造成“超支”或“短支”。如 2022 年，为加强对新型冠 状病毒肺炎防控，LD 大学投入大量资金购置测温设施、消毒杀菌材料、组织医护人员为师生提供健 康检测、加强校园隔离安保等工作，导致疫情防控超预算支出；同样由于疫情影响，原计划的各种 外出调研、参会、参培活动由线下转入线上，导致相关的差旅费支出无法实现。

（二）预算执行过程不严，导致财务预决算出现差异

预算草案经立法机关审核批复后就具有法律效力，预算单位应严格按照预算支出方向使用资金。 实践工作中，部分高校预算法律意识不强，存在不同程度改变资金用途的现象。如在 SD 省财政支  出监督检查工作中发现，部分高校改变资金用途，将中央支持地方高校发展专项资金用于支付学校  的在职人员工资福利支出，导致预算项目支出的经济分类出现“短支 ”，学校人员经费的工资福利  支出形成“超支 ”。

（三）预算调整业务不规范，导致财务预决算出现差异

在预算执行过程中，为了适应客观情况的变化，可以对预算进行局部调整，重新组织预算收支

平衡，包括科目流用、追加追减、预算划转、预算调剂、用预备费等多种方式。无论采用哪种方式， 都需要遵循规范的调整流程。部分高校规范意识淡薄或出于预算考核考虑，不按照规范调整预算， 导致出现各种不合规现象。

（四）预算会计科目设置不科学，导致财务预决算出现差异

“双体系”核算模式下，财务会计与预算会计的科目设置存在明显差异。财务会计体系设有“其 他应收款”“其他应付款”等往来科目进行权利、义务核算；而预算会计体系没有往来科目，不进 行相关权利、义务核算。对于代扣代缴个人所得税、代扣代缴职工水电费（房租）等分步骤多次收 付款项的经济业务，财务会计通过往来科目可以对业务活动的资金属性、部门、项目等信息进行溯 源；而预算会计只能根据资金的实际流动进行会计核算，无法对业务信息进行溯源，导致预算会计 对后续付款业务的核算质量不高，影响决算报告编制质量，造成财务预决算差异。

（五）决算编报质量不高，导致财务预决算出现差异

决算是高校预算收支和结余的年度执行结果。决算报告中的《部门决算量化评价表》，包含财 政拨款收入预决算差异率等 18 个三级指标，财政部门根据评价得分对预算单位进行考核。部分高 校出于财政考核压力，忽略预算执行的真实情况，按照财政考核要点、编报要求、披露内容、报表 数据之间的勾稽关系等，以年初批复预算为基础人为编制决算报告。出现决算报告与预算实际执行 情况相偏离，甚至账簿信息与决算报告信息严重不符的现象，导致决算报告质量严重失真。

（六）预决算差异指标设置不科学，导致财务预决算出现差异

财政部门对预算单位考核的 18 个三级指标中，包括 7 个预算编制准确完整性指标、6 个预算 执行的有效性指标、2 个预算编制及执行的规范性指标、1 个资产状况指标和 2 个负债状况指标。 大部分指标设计较为合理，但也有部分指标设计不够科学。如财政拨款收入预决算差异率=财政拨 款收入：（决算数－年初预算数）/年初预算数*100%。由于财政拨款收入预算额度并非完全由部门 单位自行管控，是经财政部门审核后在预算“一下”环节下达给预算部门；而决算数是财政部门的 实际拨款金额，如果年中出现追加财政拨款收入的情况，必然导致该指标大于 0，形成预决算差异， 显然运用该指标无法真正考核预算部门的管理水平。

三、对改进管理降低财务预决算差异的思考

通过对预算管理流程、预算会计核算、决算编报以及预决算差异计算等差异形成过程的梳理， 课题组对高校改进管理降低财务预决算差异形成如下思考：

（一）降低预决算差异是高校深化预算管理改革，实现战略发展目标的内在要求

《礼记 ·中庸》：“凡事豫则立，不豫则废。言前定则不跲，事前定则不困，行前定则不疚，道 前定则不穷。”毛泽东在《论持久战》中也曾引用并指出：“‘凡事预则立，不预则废’，没有事先的 计划和准备，就不能获得战争的胜利。”

高校治理过程中，管理者要在战略发展目标指引下，通过对内外部影响因素统筹考虑，科学编 制资源配置计划与行动方案，实施预算管理，形成人、财、物资源配置管理合力，提升资金管理绩 效，促进高校战略持续稳定发展。

实践工作中，运用各种方法手段加强预算管理，保障预算方案顺利实施，降低财务预决算差异， 成为高校深化预算管理改革，实现战略发展的内在要求。

（二）高校只能在合理范围内降低预决算差异，很难彻底消除预决算差异

高校收入的多元化特征，决定了高校决算收入规模不仅受到内部各职能部门努力程度的影响， 同时也会受到地方、国家以及全球社会、政治、经济、文化、卫生等大环境的影响。影响因素的多 面性，提高了收入预算编制的难度，也决定了收入预算实现过程的不确定性和收入预决算差异存在 的必然性。

按照“量入为出、收支平衡”的预算管理原则，预算收入的不确定性必然导致预算支出的不确 定；另外，高校的预算支出还会受到社会政治、经济、卫生等大环境的影响。影响因素的复杂性， 决定了支出预算编制的难度和支出预决算差异存在的必然性。

面对复杂的预算管理环境，高校通过深化改革、明确责任、提高管理手段、建立激励与约束机 制等方式方法，也只能在合理范围内推进预算项目和预算方案的有效实施，不可能完全隔离或对冲 掉社会、政治、经济等环境因素对高校经济业务活动的影响，很难彻底消除财务预决算差异。

（三）降低预决算差异需要全员、全过程参与，非个别部门、个别环节能够实现

根据预算管理的一般理论，组织资金形成收入的部门、单位，对预算收入的来源渠道、资金规 模，以及需要匹配的相应支出等信息的了解和掌握应当最为全面。同时，使用资金形成支出的部门、 单位，对预算支出的方向、用途、规模，以及是否能够带来现金流入等信息的了解和掌握应当最为 全面。

从部门管理的视角看，作为公益二类事业单位，高校的所有部门单位都是成本中心；同时，高 校职能和收入的多元化决定了，所有部门、单位、个人都有可能创造收入，而成为利润中心。

从过程管理的视角看，预算管理、预算会计核算、决算报告编制以及预决算差异计算等环节中， 任何一个环节的不充分、不完整、不规范，都可能产生财务预决算差异。

因而，高校要提高预决算管理能力和水平，降低预决算差异，需要加强财务部门与业务部门之 间的协调与配合，需要全员、全过程参与，而非个别部门、个别环节能够实现。

（四）运用信息技术提高预决算管理能力，成为降低财务预决算差异的必然选择

为保证学校教学科研工作顺利开展和学生健康成长，高等学校的部门、机构设置相对比较齐全、 完备，既有教学部门、科研机构，还有学生管理、图书管理、后勤服务等诸多部门。复杂的机构设 置叠加复杂的经费保障方式，增加了高校预算管理的难度。

为提高管理能力和管理水平，结合高校的管理实际，充分利用信息技术构建项目库管理系统、 预算管理系统、网上财务预约服务平台、网上商城、商旅平台、收费平台以及绩效管理等信息管理 系统，提高管理效率和资金使用效益，成为高校加强管理降低财务预决算差异的必然选择。

四、高校改进管理降低财务预决算差异的具体措施

为有效降低财务预决算差异，高校应针对预决算管理特点、现状及存在的不足，从预决算管理 流程及相关影响因素入手，全面提升管理能力和水平。

（一）加强组织动员、深入宣传培训，提高全员参与程度

严峻的经济形势下，国家提出了“量入为出、收支平衡”“保基本民生、保工资、保运转”的预 算编制基本原则，并要求实施预算与绩效一体化管理，立法机关在批复预算的同时批复预算绩效目

标。针对国家深化预算管理改革要求，高校应结合自身财务管理特点加强组织动员、深入宣传培训， 提高管理者和广大教职员工对预算管理、绩效管理以及降低财务预决算差异对学校战略发展重要性 的理解和认识，营造良好的预算管理控制环境。

明确预算是高校的年度收支计划，所有部门、单位、教职员工创造的每一笔收入都要纳入预算 管理，未纳入预算的收入不得安排支出。预算管理是保障学校教学科研活动按计划顺利开展、保障 教职员工工资福利和学校的战略发展的重要管理工具。参与预算编制，加强预算管理，严格执行预 算，既是教职员工的权利，也是责任和义务。动员和引导全体教职员工树立预算及绩效管理意识， 提升管理效率和资金使用效益，努力降低财务预决算差异。

（二）加强项目库建设、深化预算管理改革，提升全流程预算管理水平

“项目作为部门和单位预算管理的基本单元，……,未纳入预算项目库的项目一律不得安排预 算 ”。根据国家关于进一步深化预算管理制度改革的要求，加强项目库建设成为深化预算管理改革 的重要基础。高校要明确战略发展方向、投入重点、项目库建设原则，细化申报项目类型、组织分 工、申报评审时间和流程，项目申报要求、评审标准以及项目出入库管理办法，保障入库项目建设 方向与高校战略发展方向的一致性，提升入库项目质量，为提高预算管理水平奠定基础。

高校预算包括预算收入和预算支出。预算编报包括收入预算编报和支出预算编报。为提高预算 编制质量，高校应明确预算编报原则、编报主体、编报方法、编报依据，对预算年度可能实现的收 入和可能发生的支出进行充分预估，努力降低预算草案之外的收支规模。收入预算编制要做到合法 合规、积极稳妥、全面完整、留有余地，没有把握的收入项目和数额，不能纳入预算；支出预算编 制要以入库项目的支出测算为基础，坚决落实“政府过紧日子 ”要求，优化支出结构，创新支持方 式，兜牢安全发展底线，夯实预算管理基础，提升预算及预算绩效目标的编制质量。

预算执行过程中要落实二级学院、部门单位等项目实施单位的管理责任，定期组织预算执行及 绩效目标完成情况“双监控 ”和预算分析工作，一旦偏离绩效目标，及时采取措施，规范调整预算 及预算绩效目标，以保障资产安全、有效降低投资损失，促进高校稳定发展。预算执行完毕，及时 对预算资金的流入、流出和结转结余情况以及绩效目标完成情况进行总结，编制决算报告。

（三）分析业务特点、灵活设置科目，提升预算会计核算能力

新一轮政府会计准则制度改革，构建了“双体系 ”“双基础 ”“双功能 ”会计核算模式，预算 会计采用收付实现制会计核算基础，对部门、单位、项目的现金流入流出情况进行核算。现金基础 模式，能够保证一次性收付款业务的核算质量；却无法反映多批次收付款业务的活动全貌，不同批 次付款之间的业务信息衔接不全，容易出现差错。如高校职工发放工资薪金代扣个人所得税、发放 绩效工资代扣个人所得税、校外人员劳务费代扣个人所得税等代扣代缴业务，在支付税后薪金酬劳 时，原始凭证资料翔实，便于对现金流出的部门、项目、支出功能分类、支出经济分类等进行预算 会计核算；但在后续代缴个人所得税时，由于预算会计没有往来科目，无法对相关业务信息进行溯 源，会计人员没有翔实的原始资料，必然会影响核算的准确性，无法保证预算会计信息质量。

针对分步骤多批次支付款项业务的核算问题，课题组建议整理归纳类似业务，分析业务特点，

巧设明细会计科目，解决相关业务的信息溯源问题。如在“事业支出”科目下, 设置“代扣个人所 得税归集 ”明细科目，并按照资金来源、部门、项目、支出经济分类等进行明细核算，以便在缴纳 税金时，能够对经济业务信息进行准确溯源。以发放校外人员劳务费 6300 元（含税），代扣个人所 得税 1008 元业务的预算会计核算为例，具体核算步骤如下：

第一步，支付税后劳务费:

借：事业支出—其他资金支出┄劳务费                          6 300

事业支出—代扣代缴个人所得税归集—其他资金┄劳务费     -1 008

贷：资金结存—货币资金                                              5 292

通过“事业支出—代扣代缴个人所得税归集┄劳务费”收集汇总业务信息，解决信息溯源难题。 一方面保障“事业支出”科目核算的准确性，同时也保障资金支出方式的准确性。

第二步，代缴个人所得税：

借：事业支出—代扣代缴个人所得税归集—其他资金┄劳务费      1 008

贷：资金结存—货币资金                                              1 008

（四）实施数字化转型、构建信息中台，提高预决算管理的精细化水平

日前，中国共产党第二十次全国代表大会提出要团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代 化强国……，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。提出必须坚持科技是第一生产力、人才 是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略……。

所谓“经济越发展，会计越重要”。作为高校的财务人在此历史关键时刻，应充分利用快速发 展的大数据、人工智能、移动互联网等数字信息技术，深度实施业财融合，构建财务共享服务平台， 梳理核算过程中的决策有用信息，拓展会计职能，实施信息的数字化转型，赋能教学、科研和文化 传承等高等教育事业，提升高校内部决策支持能力和服务宏观经济与经济治理能力。

同时，以财务共享服务平台为基础，有效衔接项目库申报评审系统、预算与绩效管理系统、招 投标及采购系统、合同管理系统、资产管理系统、网上商城以及商旅服务系统，构建业务财务信息 中台。实现预算（支出）编报、预算执行(采购与合同管理)、资产入库、会计核算、款项支付（国 库集中支付）在信息中台的闭环管理，实现预算目标导向管理和预算绩效“全过程 ”管理的可验证 性，提高对预算管理流程的约束力，提升预算管理能力和管理水平，有效降低财务预决算差异。

（五）明确考核目标、完善指标设置，提高预决算差异考核质量

高校在加强预决算管理的同时，也要关注和提高预决算差异指标体系设置的科学性。考核指标 设置过程中，要明确考核评价目的，在反映预决算差异水平高低的基础上，还要能反映导致差异的 原因，明确相关部门的管理责任，以便高校不断调整政策、完善管理、提升预算管理水平。

比如：财政拨款收入预决算差异率=（财政拨款收入决算数－财政拨款收入年初预算数）/财政 拨款收入年初预算数*100%，财政拨款收入决算数=财政拨款年初预算数+/-财政拨款预算收入调剂 数，很显然财政拨款收入年初预算与财政拨款收入调剂都不在高校的职权范畴内，该指标仅能反映 预决算差异，却无法考核预算单位的预算管理能力。